党的二十大报告指出：“深化农村土地制度改革，赋予农民更加充分的财产权益。”农村宅基地“三权分置”改革在经济学层面是一种产权解构，它兼顾宅基地的福利保障和财产收益功能，解开了宅基地“稳”与“活”的死结，对推动农民获得充分财产性权益具有重要作用。针对宅基地产权边界不明晰、保障权与财产权不分等问题，系统深入推进宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”改革已成为历史的必然选择。

一、宅基地“三权分置”改革稳步推进

我国土地制度改革演进一般以重大会议召开或重要政策文件颁布为主要标志。近些年，在坚持农民主体地位与尊重农民意愿相结合下，我国农村宅基地“三权分置”改革因地制宜、循序渐进持续推进。

2013年12月，习近平总书记在中央农村工作会议上提出了农地“三权分置”改革，标志着我国农地改革开始了新的探索。2015年1月，《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点工作的意见》正式出台，全国33个县（市、区）被列为农村宅基地制度改革试点，标志着我国农村宅基地制度改革正式进入试点阶段。2016年4月，浙江省义乌市印发《关于推进农村宅基地制度改革试点工作的若干意见》，率先在全国确立了宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”制度体系，为我国农村宅基地“三权”分置奠定了制度基础，完善了宅基地的基本制度框架。2018年中央“一号”文件提出，探索农村宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。2019年中央“一号”文件提出进一步完善宅基地“三权分置”分配、抵押、使用、收益、审批、监管等的方法路径。2020年6月，《深化农村宅基地制度改革试点方案》提出，要深化农村宅基地制度改革，积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和房屋财产权、适度放活农民房屋使用权。2020年10月，农业农村部部长唐仁健在《求是》撰文指出，新一轮农村宅基地制度改革试点已经在104个县（市、区）和3个设区市稳慎开展，在做好确权登记颁证、完善管理制度等基础工作前提下，取得了一批实质性试点成果，这说明我国农村宅基地“三权分置”改革稳中求进、成效显著。2021年2月，中央“一号”文件提出，要加强宅基地管理，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式；2022年1月，中央“一号”文件进一步强调，稳慎推进农村宅基地制度改革试点，规范开展房地一体宅基地确权登记。可以看出，国家高度重视农村宅基地产权制度改革，且要坚持稳慎推进、平稳有序实现改革工作取得最大成效。

农村宅基地制度改革事关广大农民切身利益，伴随宅基地三权分置改革的深入推进和日益完善，农村宅基地管理水平和配置效率稳步提升，有效增加了广大群众的幸福感、获得感，为加快实现乡村振兴积聚了强大新动能。

二、宅基地“三权分置”改革的政策意蕴

宅基地“三权分置”改革的初衷，就是让农户既能保有取得宅基地使用权的身份专属性，又能够让其他社会主体不受身份限制使用宅基地，以盘活闲置的宅基地和农房，切实增加农民的财产性收益。

一是“三权分置”改革明晰了宅基地的产权边界及功能效用。从宅基地的所有权、使用权“两权分离”到所有权、资格权、使用权“三权分置”，是宅基地产权分置的重要深化。宅基地“三权分置”的实质是在保障集体所有权不动摇前提下，消除双重功能产权，实现资格权和使用权各自独立。“所有权”归农村集体组织成员所有，是农地改革需长期坚持的底线。“农户资格权”是农户作为农村集体组织成员所享有的宅基地资格权，本质上是农村集体组织成员享有的福利权，该权利具有身份依附性和不可交易性，从根本上保障了农民的居住权。最后，“农户使用权”是农户对依法占有的宅基地享有使用权、收益权等，具有去身份性，激活了宅基地要素的流动性，是实现宅基地资源高效配置的重要基础。

二是“三权分置”改革强化了宅基地的保障权和财产权。保障权具有公益属性，与农民身份挂钩，而财产权具有私益属性，要有明确的权能支撑才能实现。“两权分离”下的“原使用权”同时承担着宅基地的保障和财产功能，权能不分导致宅基地财产功能难以得到落实。从“两权分离”和“三权分置”，将“两权分离”下的“原使用权”分解为“三权分置”下的“资格权”和“新使用权”，其中“资格权”承接了“原使用权”的身份属性（保障权），成为农村集体成员可独立行使的权利；而“新使用权”消除了原使用权的身份属性，激发市场属性（财产权），为落实宅基地的市场化流转创造了条件。“三权分置”不仅深化了宅基地的保障权，更充分保障了农民的居住权，也强化了其财产权功能，激活了宅基地要素市场，可谓宅基地制度改革的巨大创新和进步。

三是“三权分置”改革能够实现宅基地公平价值和效率价值的有机统一。宅基地资格权和使用权分置切实调和了宅基地保障功能与财产功能之间的矛盾，充分实现了其公平价值和效率价值。首先，宅基地农民资格权受法律保护，在分配层面上承担起福利保障功能，从根本上保障了农民群体的居住权益和公共利益，实现了价值公平。其次，农民宅基地的使用权突出财产价值功能，突破了宅基地流转的身份属性和封闭性，消除了使用权权能扩张的困境，能够促进宅基地要素的市场化配置，有效盘活闲置宅基地资源，更好适应和满足实际需求，进而提高宅基地的利用效率。

三、深入推进宅基地三权分置改革 激活乡村振兴新动能

宅基地“三权分置”改革涉及产权制度、法律制度和各方利益关系的调整，牵一发而动全身。鉴于不同地区现实情况的差异性，深化宅基地制度改革要统筹考虑，坚持党建引领、因地制宜、循序渐进、稳慎推进。

一是巩固和落实宅基地集体所有权。农村宅基地集体所有是社会主义公有制的基本要求，推进宅基地“三权分置”改革应始终坚持集体所有权的根本地位不动摇，以确保宅基地的稳定性、公平性和持续性。具体的，可在法律上赋予“农村集体经济组织”为宅基地集体所有权的民事主体，强化宅基地所有权的“母权”和“公权”属性，以所有权为“母权”，无论“资格权”和“使用权”如何拓展，均不能超出“母权”限定的范围；“公权”意味着宅基地集体所有权的公共性，现实工作中，“农村集体经济组织”应真正落实和行使好宅基地占有、管理、规划、建设、保护、使用、收益和处分等各项公共权能。此外，应加快建立“网格监督、村组管理、综合执法、分片督导”相结合的网格综合监管体系。

二是加快完善宅基地农民资格权。尊重农民意愿是宅基地改革顺利推进重要基础，改革中要始终坚持农民权益得到根本保障。首先，以资格权托底保障农民的居住权，在法律上层面上全面对宅基地农民资格权进行保护。其次，重点从资格权获得和退出两方面对其进行完善，考虑我国基本国情，当前及相当长一段时间，要遵守“农村集体经济组织”成员准则，禁止城镇居民和集体外居民采用购买方式获得，以保障资格权在集体范围内的稳定性；在资格权退出方面，要综合审查原因，严格审查弱势集体成员退出资格权请求，根据情况审慎执行退出程序。未来，伴随社会保障覆盖面的扩大，当农民能够脱离集体享受到居住权和各项福利后，可在更大范围内执行宅基地资格权的获得和退出。

三是坚持将“破”与“立”并举相结合，稳慎放活宅基地使用权。“三权分置”下的宅基地使用权打破了原来使用权主体仅限于“农村集体经济组织”成员这一限制，促进使用权主体更加多元化。首先，明确农民的宅基地使用权，支持农民将闲置的宅基地及附着资产进行合理范围内的流转；其次，制定并规范农民宅基地使用权出租、转让、抵押等相关流转制度，使闲置的宅基地使用权能够合法、安全、顺畅的流转；最后，在宅基地使用权流转基础上，引导更多城镇创业主体、创客等市场主体返乡或赴乡创业，推动盘活农村闲置的宅基地及附着资产，为加快乡村振兴建设注入新动力，推动早日实现乡村产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕。（中共河南省委党校经济学教研部讲师 李许卡）

（本文系河南省社会科学规划专题项目“河南实施以人为核心的新型城镇化战略研究”的阶段性成果，项目编号：2022ZT31）