“十五五”规划纲要明确提出，要“坚持惠民生和促消费”紧密结合，优化“一老一小”服务供给。人口结构深度转型与扩大内需战略的深度交汇，正在重塑中国经济的增长动力格局。根据国家统计局数据，截至2025年年底，我国60岁及以上老年人口达3.2亿，占总人口比重升至23%，人口老龄化与少子化趋势持续加深。作为全国人口大省，河南省2024年末常住人口达9785万人，65周岁及以上老年人口规模达到1465 万人，0-4岁婴幼儿规模近400万人，“一老一小”群体的庞大基数，既对民生保障提出了更高要求，也为消费市场扩容提质开辟了广阔空间。近年来，河南省坚持惠民生与促消费双向赋能，将“一老一小”服务供给纳入提振消费、保障民生的核心任务，通过系统性政策布局、多元化供给建设、特色化产业融合，加快构建适配人口结构特征的“一老一小”产业发展新格局。

一、河南省“一老一小”服务发展整体现状

（一）需求端：照料负担沉重，消费升级趋势明显

河南省人口老龄化与少子化趋势深度叠加，家庭“一老一小”照料负担显著高于全国平均水平。作为传统劳务输出大省，大量劳动年龄人口跨省流动导致家庭内部照料人力严重不足，失能半失能老年人的长期照护需求与学龄前儿童的日常照料需求难以通过家庭内部完全满足，社会化服务的刚性需求极为迫切。

从消费特征来看，河南省居民家庭消费仍以食品烟酒、居住等刚性支出为主体，但教育文化娱乐、医疗保健等发展型消费占比持续提升，且部分品类占比高于全国平均水平。其中，“一小”的教育培养、亲子文娱需求与“一老”的健康管理、康复护理需求成为家庭消费的核心投向，直接印证了养老托育相关服务是当前及未来居民消费升级的重点领域。随着居民收入水平稳步增长和消费观念逐步转变，家庭对高品质、多元化“一老一小”服务的需求将持续释放，为产业发展提供了坚实的市场基础。

（二）供给端：政策推动下稳步扩容，服务体系初步成型

在国家和地方政策的持续引导下，河南省“一老一小”服务供给能力实现稳步提升。养老服务方面，初步构建了居家社区机构相协调、医养康养相结合的服务体系，普惠型养老服务供给持续扩容，老年人家庭适老化改造、家庭养老床位建设等民生工程按计划推进，基本实现了养老服务设施城乡全覆盖。托育服务方面，大力推进托幼一体化与社区嵌入式托育机构建设，普惠托位数量稳步增长，托育服务县级覆盖率大幅提升。

家政服务业作为“一老一小”服务的重要配套支撑，整体发展处于全国中游水平，居家养老照护、母婴护理、育儿家政等业务已成为行业核心板块。但整体来看，河南省家政服务业的规范化、职业化程度仍有待提高，创新能力相对不足，与“一老一小”服务的融合深度和匹配度仍有较大提升空间。

二、河南省“一老一小”服务发展的核心优势

（一）系统性政策支撑与地方实践示范优势

河南省已建立起省、市、县三级协同发力的“一老一小”政策推进格局，将养老托育服务纳入全省经济社会发展重点规划，出台了涵盖财政补贴、税费减免、用地保障、人才支持等方面的一揽子支持政策，政策体系的系统性、精准性和可操作性较强。同时，各地积极开展试点探索，形成了一批可复制、可推广的实践经验：开封市长期护理保险制度试点逐步建立起长期照护、康养结合、医养结合的综合养老保障体系；洛阳市凭借普惠托育服务体系建设的突出成效，入选中央财政支持普惠托育服务发展示范项目，获得专项补助资金，为全省政策落地与服务扩容提供了重要示范。

（二）本土化服务模式创新与专业化发展优势

河南省立足人口大省实际，创新形成了一批具有中原特色的服务模式。养老领域，构建了“医疗机构——社区医养服务中心——家庭”全链式医养服务模式，整合医院诊疗、社区照护、家庭亲情资源，推行医防康养护一体化服务，有效破解了居家养老照护难题。托育领域，依托现有幼儿园的场地、师资和管理体系，大力推进托幼一体化建设，大幅降低了托育服务的建设与运营成本；同时结合“河南护工”人力资源品牌建设，强化托育从业人员技能培训，有效提升了服务的专业化水平。此外，全省已构建省、市、县、机构四级医养结合质控网络，推动服务标准化、规范化发展。

（三）需求与人力双重红利的比较优势

在需求端，河南省“一老一小”群体规模位居全国前列，老年人口总量庞大，学龄前儿童群体数量可观，随着城镇化率持续提升和居民收入水平稳步增长，家庭对高品质养老托育服务的需求将持续释放，市场空间极为广阔。在供给端，河南省拥有充足的劳动年龄人口储备，通过定向职业技能培训，可快速将农村转移劳动力、城镇失业人员等转化为专业化服务人才，形成“需求牵引产业扩张、人力支撑产业发展”的良性循环，这是河南省相较于其他省份的核心比较优势。

（四）产业融合发展的资源禀赋优势

河南省作为中医药大省、农业大省，拥有丰富的中医药资源、农产品资源和非遗文化资源，可将中医药养生、食疗调理、非遗技艺等融入养老托育产品与服务研发，培育具有中原特色的本土品牌，提升产品与服务的附加值。同时，河南省地处中原腹地，交通物流网络完善，制造业基础扎实，能够为养老智能设备、婴幼儿用品等产品的生产与流通提供完善的产业配套，具备推动“一老一小”制造业与服务业深度融合的良好基础。

三、河南省“一老一小”服务发展的突出问题与制约因素

（一）供给结构失衡，供需错配矛盾显著

养老服务领域呈现“两头大、中间小”的结构性矛盾：政府主导的兜底保障性供给与市场主导的高端个性化供给相对充足，但面向广大工薪家庭的普惠型高品质养老服务供给缺口较大；适老化产品存在种类单一、功能同质化、适配性不足等问题，难以满足老年人个性化、多元化的消费需求。托育服务领域，公办托位供给紧张，民办托育机构收费偏高，多数私立机构的收费占普通家庭月收入比重超过30%，超出了多数家庭的承受能力；同时，托育服务供给高度集中于城镇地区，农村地区托育服务仍相对缺乏。此外，家政服务与“一老一小”需求的匹配度不足，高端居家照护、专业育儿家政服务供给短缺，普惠型家政服务标准化程度较低。

（二）专业人才队伍建设滞后，服务质量提升受限

尽管河南省劳动力资源丰富，但“一老一小”服务领域专业人才缺口依然显著。现有从业人员普遍存在年龄偏大、学历偏低、专业技能不足等问题，且职业流动性大、队伍稳定性差。究其原因，主要是从业人员薪酬待遇偏低、社会保障不完善、职业发展通道不清晰，难以吸引和留住高素质人才。同时，职业技能培训体系与行业需求衔接不够紧密，人才培养的针对性和实效性有待提升，部分培训内容与实际服务场景脱节，无法有效满足市场需求。

（三）区域城乡发展不均衡，基层服务能力薄弱

河南省“一老一小”服务供给呈现明显的“中心城市强、县域农村弱”的区域分化格局。郑州、洛阳、开封等中心城市的养老托育服务设施覆盖率、普惠托位占比、服务专业化水平均显著高于豫东、豫南等农业地区。县域尤其是农村地区，养老服务设施简陋，仅能提供基本的生活照料服务，康复护理、精神慰藉、文化娱乐等多元化服务严重缺失；农村托育服务体系尚未建立，多数农村家庭只能依靠祖辈代际照护，社会化托育服务的可及性极低。家政服务业也存在明显的区域分化，中心城市家政服务市场相对成熟，而县域农村地区家政服务网点覆盖率低、服务种类单一，制约了全省“一老一小”消费市场的整体扩容。

（四）产业生态不完善，融合发展深度不足

河南省“一老一小”产业链条较短，上下游产业协同不够紧密，产品与服务的附加值偏低。养老托育与中医药、文旅、制造业等产业的融合仍处于初级阶段，特色产品和服务供给不足，尚未形成具有全国影响力的本土品牌。同时，行业监管体系有待进一步健全，部分服务标准不够细化，市场秩序仍需规范，个别机构存在乱收费、服务不达标等问题，影响了消费者的消费信心和意愿。

四、加快河南省“一老一小”服务发展的路径选择

结合河南省实际，应从顶层设计、产业提质、家庭支持三个维度构建分层协同、精准高效的政策体系，破解发展堵点，推动“一老一小”服务高质量发展，实现惠民生与促消费的良性协同。

（一）强化顶层设计与制度保障，夯实发展基础

首先，统筹战略布局与政策协同。将“一老一小”服务发展与扩大内需、乡村振兴、新型城镇化等战略深度衔接，建立由发改部门牵头，民政、卫健、财政、人社等多部门参与的常态化协同推进机制，打破部门分割和政策碎片化格局。压实地方政府主体责任，将养老托育服务发展纳入地方政府绩效考核体系，确保各项政策举措直达市场主体与居民家庭。针对河南省劳务输出大省的特点，重点完善异地服务衔接机制，健全农村留守老人、留守儿童关爱服务体系。

其次，完善基础性保障制度。稳步扩大长期护理保险制度试点范围，统一全省失能等级评定标准、保障范围与待遇支付规则，逐步实现制度全省覆盖；同时引导商业保险机构开发差异化商业护理保险产品，形成多层次长期照护保障体系。健全梯度化育儿支持体系，优化 3 岁以下婴幼儿照护个人所得税专项附加扣除政策，按婴幼儿年龄段、家庭子女数量实施分档差异化育儿补贴，资金重点向多子女家庭、低收入家庭和农村地区倾斜。持续完善养老保险体系，稳步提高城乡居民基本养老金待遇水平，推动个人养老金制度与养老服务消费衔接，支持个人养老金资金用于支付养老服务、居家适老化改造等费用，弱化居民预防性储蓄动机。

最后，优化财政投入与监管体系。建立“一老一小”领域财政投入长效增长机制，确保财政投入增速不低于一般公共预算支出增速。优化财政补贴方式，推动补贴重心从建设环节向运营环节、人才培养环节转移，按服务数量、服务质量与群众满意度实施差异化动态补贴，破解行业 “重建设、轻运营” 的普遍问题。健全服务标准规范体系，细化不同场景的服务操作规范，完善机构备案管理与信息公示制度，运用大数据、信息化手段建立智慧监管平台，实现对服务机构运营、服务质量、资金使用的全流程动态监管。

（二）推动产业供给提质与生态构建，提升服务能力

首先，优化供给结构，补齐普惠服务短板。养老服务领域，重点发展面向广大工薪家庭的普惠型养老服务，完善居家社区机构一体化供给模式，打造15分钟养老服务圈，扩大居家上门照护、社区日间照料等服务供给；大力推进居家适老化改造，将改造范围从特殊困难老年人家庭逐步向普通老年家庭延伸。托育服务领域，加快推进托幼一体化建设，支持幼儿园向下延伸开设托班；大力发展社区嵌入式普惠托育机构，提供全日托、半日托、计时托、临时托等多元化服务；建立普惠托育机构成本分担机制，通过财政补贴、税费减免、场地支持等政策，控制普惠托育服务价格，切实提升家庭支付能力。
其次，强化专业人才队伍建设。依托河南省充足的劳动力资源优势，构建学历教育、职业培训、职业发展全链条人才培养体系。支持省内职业院校、技工院校开设养老护理、婴幼儿照护相关专业，深化产教融合、校企合作，与养老托育机构共建实训基地和产业学院。完善从业人员职业技能等级认定制度，建立从初级到高级的完整职业发展通道，将职业技能等级与薪酬待遇、岗位晋升直接挂钩。严格落实从业人员最低工资保障、社会保险等合法权益，对在县域、农村地区从事养老托育服务的从业人员给予专项补贴，提升基层岗位吸引力。持续开展 “河南护工” 品牌专项培训，重点覆盖农村转移劳动力、城镇失业人员等群体，将劳动力资源优势转化为产业发展核心支撑。

再次，深化产业融合与模式创新。深化医养康养融合发展，支持养老机构与医疗机构建立双向转诊、巡诊坐诊协同机制，推动基层医疗卫生机构普遍开展老年健康管理、康复护理、安宁疗护等服务。深化医育结合，推动基层妇幼保健机构为托育机构提供技术指导、健康监测等服务。推广老幼代际融合服务模式，整合社区养老与托育服务设施，打造“老幼共托”场景，实现资源共享、成本共担。立足河南省资源禀赋，推动中医药与养老托育产业深度融合，开发药膳调理、非遗康养等特色产品；推动与文旅、制造业融合，发展老年文旅、亲子研学、适老化智能设备等产业，延伸产业链条，丰富消费场景。

最后，统筹区域城乡均衡发展。建立城乡服务对口帮扶机制，组织郑州、洛阳等中心城市的优质养老托育机构与县域、农村地区服务机构开展结对帮扶，通过技术指导、人才培训、运营管理输出等方式，提升基层服务能力。构建以县级服务中心为龙头、乡镇服务中心为枢纽、村级服务站点为基础的县、乡、村三级服务网络，推动优质服务资源下沉。加大对农村地区的财政投入，重点补齐农村养老托育服务设施短板，激活农村“一老一小”消费潜力。

（三）加强家庭支持与观念引导，激发消费活力

首先，提升家庭收入与支付能力。落实就业扶持政策，为有“一老一小”照料负担的家庭成员提供免费职业技能培训、创业扶持和就业指导，支持其通过居家就业、灵活就业等方式实现增收。严格落实带薪休假、育儿假、护理假制度，保障家庭成员的照料权利，破解家庭照料与就业的矛盾。优化税收优惠政策，推动将家庭适老化改造、普惠托育服务费用、长期护理保险个人缴费部分纳入个人所得税税前扣除范围，进一步降低家庭服务消费的实际成本。

其次，强化家庭照护能力支持。依托社区服务中心、基层医疗机构、养老托育机构，建立家庭照护者培训基地，开发标准化培训课程，针对失能老人照护、婴幼儿科学养育等核心内容，开展线上线下相结合的免费培训。建立政府主导、机构承接、社会参与的喘息服务制度，为有刚性照料负担的家庭提供免费临时照料、短期托养服务，缓解家庭长期照料的身心压力。

最后，引导家庭消费观念转型。通过社区宣传、官方媒体、公益讲座、体验式服务等多种渠道，开展全生命周期消费理念的宣传普及，引导家庭正确认识养老托育社会化服务的价值，摒弃 “养老托育只能靠家庭” 的传统观念。引导老年群体摒弃过度遗赠动机，合理规划自身消费，提升晚年生活品质；引导家庭优化代际资源分配，均衡“一老一小”消费投入。通过典型案例宣传和免费服务体验等方式，降低家庭对社会化服务的顾虑，逐步培育家庭的服务消费习惯。

【作者：蔡兆瑞  单位：河南牧业经济学院  本文系2025年度河南省政府决策研究招标课题《加快培育“一老一小”消费新增长点研究》（2025JC049）的阶段性成果】