乡村治理是国家治理现代化和农业农村现代化的重要基础。党的十九大报告立足于中国特色社会主义的伟大实践，提出了乡村振兴战略，并将“治理有效”作为实施乡村振兴战略的总要求之一，回答了乡村振兴背景下“乡村治理什么、如何治理”的根本问题。为进一步加强对乡村治理工作指导，2019年6月28日，中共中央国务院印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》。习近平总书记2019年3月8日在参加十三届全国人大二次会议河南代表团审议时再次强调，“要夯实乡村治理这个根基”。党的十九届四中全会全面把握坚持和发展中国特色社会主义制度的基本要求，进一步提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。”[]强调了党对乡村治理体系的领导，内涵着乡村治理理念、主体、手段的变化与转型，给新时期加强和改进乡村治理提出了新的更高要求。因此，加强和改进乡村治理，需要把乡村治理放在乡村振兴的大背景下，放在“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题中去把握，积极主动地补短板、堵漏洞、强弱项，从治理体制、治理格局、治理机制、治理人才、治理体系、治理技术等方面统筹谋划、多点发力，形成乡村治理强大合力，促进乡村治理规范化和治理功能的不断优化。

（一）健全乡村治理工作领导机构，提高乡村资源统筹力度

 建立健全乡村治理工作的领导机构，构建权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系，有效地将政府、社会、市场的资源疏通连接在一起，统筹开展各类治理资源的集约化再配置、系统化再整合，在工作闭环中实现资源整合、数据共享、业务协同，形成乡村治理合力，提高乡村治理的整体效能。第一，建立健全乡村治理工作的领导机构。在省、市、县（市、区）、乡（镇）四级成立乡村治理工作领导小组及工作委员会，赋予其有力的职权和明确的边界，负责乡村治理的制度设计、清单管理、资源整合、组织协调、统筹推进、督促落实等工作，实现对乡村治理统一领导、统一谋划，从组织机构层面保障顺利推进，着力解决 “九龙治水”，“各管各的事、各唱各的调”的问题。第二，构建融合集约、统筹联动的治理机制。有效整合民政、财政、城建、人社、房管等部门在乡村治理的资源，建立基层政府面向乡村的治理资源统筹机制，增强村级统筹使用人财物等资源的自主权，实现乡村治理职能、治理队伍以及法规、政策、技术和人财物的充分整合、统筹调配[柏莉娟：《乡村治理方式变迁与创新方法研究》，中国商务出版社，2019年96-97页。]。第三，优化对乡（镇）、村的考核评价体系。完善群众满意度评价及第三方考评办法，加大社会治理和服务效果考评考核的权重，逐步建立以农民群众满意度为主要衡量标准的乡村治理评价体系和评价结果公开机制。改革单一化的上级“压力型”考核机制，实行乡镇对农村工作进行年度综合考核评比，各职能部门不再单独组织考核评比活动，实现乡村治理工作考核评价科学性和合理性。

（二）理顺县、乡、村关系，优化权责配置体系

 乡村治理是科学认清乡村的内在条件和外部环境，分析乡村自身的优势，挖掘自身资源，优化权责配置体系，确保政府职责的精准度，实现内外协同发展。第一，理顺县、乡关系，强化乡镇服务功能。一是坚持人权、财权、事权相匹配的基本原则，厘清县（市、区）职能部门与乡镇之间的权责、属地管理与部门履职之间边界，理顺部门、乡镇和产业功能区之间的事权关系，明确各治理主体的权责范围、功能定位，强化乡镇公共服务和社会治理功能。依据法律法规，取消和下放行政审批事项，将那些直接面向基层、量大面广、由乡镇政府服务更为有效的各类事项，切实下放到乡镇政府，并解决下放后的权力运行、权责匹配和权力监管问题。统筹规范针对乡镇的督查检查考核、评比达标、示范创建等活动，确需乡镇、农村社区群众性自治组织承担配合的工作，必须做到权随事转、人随事转、费随事转，确保人财物、责权利同步配置到位[]。第二，理顺乡、村的关系，大力促进村民委会去行政化。在法律界定的基础上，明确界定乡镇和村民委员会的职责，厘清乡镇和村民委员会的权责边界，细化村民委员会依法履职工作事项、依法协助政府工作事项，建立乡镇和村民委员会履职履约双向评价机制，确保各自职能归位、各司其职、依法履职。实施村级工作事项准入制度管理办法，对村民委员会需依法履职和协助事项实行“清单化”管理。加强乡镇对村民委员会的政策支持、财力物力保障和能力建设指导，不断提高依法指导村民委员会的治理能力和水平。

（三）构建乡村社会治理共同体，提高农民的组织化程度

以农村基层党组织为核心，将各类自治组织、社会组织、市场主体、人民群众等乡村治理资源进行有效统合，激发多元主体共同参与乡村治理积极性，不断完善共建共治共享的治理制度，构建人人有责、人人尽责、人人享有的乡村社会治理共同体。第一，提高农民的组织化程度，引导农民群众参与公共生活。提高基层党组织的动员能力，将农民群体尤其是贫困群体的主体性权利置于乡村治理的逻辑中，重视乡村社会中自下而上的内生性自治组织的培育，把乡村社会成员重新组织起来，凝聚乡民对于乡村社会的认同感和归属感的同时，重建乡村社会团结。一是深入挖掘乡村内部资源，积极培育新时代的乡贤，动员鼓励离退休干部、教师、退伍军人，广泛吸纳群众自组织带头人、能人参与乡村治理，增强群众的参与意识，积极引导群众参与公共生活，增强乡村自治力量。二是激励返乡人员和农村党员能人创业、建立村民合作社等，发挥文化娱乐、老年秧歌队等各种公益组织的积极作用。依托党群服务中心，积极培育理事会、监事会、议事会、睦邻互助会等自治组织，加强宗族组织、社会组织、村民议事会的协调和整合，引导农户参与和组织一些互惠互助、发展经济为目的的经济合作组织，通过网络平台、微信群、QQ群等线上组织将分散的群众组织起来，积极参与乡村活动，提高农民的组织化程度，更好地适应社会化生产和参与市场流通的需要。第二，加大对社会组织的培育和监督，发挥社会组织专业服务的优势。立足群众全生命周期的服务需求，积极引进和孵化培育各类型社会组织，重点扶持养老服务类、文化教育类、公益慈善类、文体活动类社会组织发展壮大；加大政府购买社会组织参与乡村治理服务力度，建立购买服务项目综合评价机制，坚持培育发展与监督管理并重，确保社会组织在服务中树立党的形象、传递党的温暖，扩大公共服务的政治效果[王怀超：《社会发展理论研究》（修订本），中共中央党校出版社，2016年第288页。]。第三，继续完善民主协商工作法，提高群众议事协商能力。深化拓展“四议两公开”工作法，创新党群议事会形式，鼓励各地根据新问题新情况探索新的制度化渠道和方式，完善基层党组织领导下的民主协商机制、提高群众协商质量。同时，要及时把成熟的基层经验上升为全国的政策措施，对大胆推进改革的领导干部给予鼓励。定期举办乡村治理创新经验交流或论坛，让基层干部交流经验，相互借鉴、相互启发、创新提升，不断健全在基层党组织领导下的民事民议、民事民办、民事民管的基层协商机制。

（四）健全“三治”融合乡村治理体系，构建乡村社会发展新秩序

乡村治理是一个系统工程，牵涉到方方面面，必须坚持系统思维和科学方法，壮大基层民主自治的活力和基础，加强乡村法治建设的力度，提升礼俗性德治力量，统筹用好自治、法治、德治力量，推进治理实践从碎片性向总体性转变，最大限度激发基层发展活力，构建乡村社会发展新秩序。第一，培育法治、自治、德治力量。一是加强“法治”、实现安定有序。充分发挥法治对乡村治理的规范和保障作用，将乡村治理各项工作纳入法治化轨道，坚持在法治化轨道上统筹乡村社会力量、平衡社会权益、调节社会关系、规范社会行为，促进乡村政治、经济、文化、社会、生态文明等一切活动制度化、规范化、程序化，为实施乡村振兴战略、进行乡村建设提供有力法治保障。二是加强“德治”、引领良好风尚。要深入挖掘传统农耕文化蕴含的优秀思想观念、人文精神、道德规范，充分汲取传统村规民约中的治理智慧，深入挖掘熟人社会中的道德力量，推动社会主义核心价值观融入文明公约、村规民约、家规家训，发挥“党建+感恩教育”动能，打造具有中国特色、彰显时代精神的德治体系，弘扬主旋律和社会正气，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风，为推进乡村治理提供强大的精神力量和有力的道德支撑[郑永扣，等：《河南社会治理发展报告》，社会科学文献出版社，2019年47页。]。三是加强“自治”、激发内在活力。加强乡村治理，既要发挥乡村基层党组织的领导作用，也要发挥群众自治功能，健全党组织领导下的村级议事协商制度，强化村民自治管理体系建设，形成民事民议、民事民办、民事民管的基层协商共治格局，进一步提升农民群众自我管理、自我服务水平。第二，探索“三治”相结合的活动载体和运行机制。各地要及时总结推广现有的“三治”载体，如读书会、法治教室、文化广场、升国旗仪式、乡村文艺队等。此外，整合乡村治理资源，因地制宜，探索创新“三治”融合新形式。第三，以“三治”融合推进乡村矛盾化解方式变革。首先，既要发挥乡村基层政府在矛盾调处的作用，也要发挥自治组织、行业协会、社会组织等在社会矛盾调解中的作用，建立社会组织与政府部门有机衔接制度，形成乡村社会矛盾化解的合力。其次，强调多种手段的精准搭配，即管理与服务手段的有机结合、强制与柔性手段有机结合，从经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设等多方面入手，综合运用自治、法治、德治等多元整合手段来化解社会矛盾，以民主、协调和对话等多种方法来协调不同利益群体的关系，以制度化手段来维护社会公正、化解社会矛盾、维护社会稳定。三是要充分利用“互联网＋”和大数据优势，构建社会治安、市场监管、综合执法、便民服务等功能性平台，搭建村级网上信访平台，实现政府和群众双向互动、线上和线下融合，推进乡村治理的精细化、智能化、高效化。

（五）加强乡村人才队伍建设，提高乡村干部的治理能力

乡村人才的稳定性、工作的积极性、结构的合理性，对于破解乡村治理难题、推进乡村治理现代化有着决定性的影响。第一，制定乡村人才队伍发展规划。将乡村人才队伍纳入干部队伍和人才发展总体规划，明确乡村治理人才队伍建设的目标、任务及实施方案，制定乡村人才队伍发展专项规划和管理办法，提高农村干部队伍的专业化、职业化水平。一是选优配强村支部书记。村支部书记是村庄治理的核心。在制度上逐步探索村支部书记职业化，选优配强村支部书记，全面推行村支部书记通过法定程序担任村长。二是加强村干部队伍建设。注重从大学毕业生、退转军人、退休干部职工教师、社会组织工作人员等群体中选用优秀人才充实到社区“两委”班子，逐步实现干部队伍年轻化、知识化、专业化。同时，加强村级后备干部队伍建设，逐步将40岁以下的优秀党员、具有奉献精神的优秀人才充实到村后备干部队伍中。第二，健全乡村干部监督管理体系。健全村干部的请销假、工作日志、监督考核、责任追究等配套制度，有效解决基层群众反映的“人难找”、“事难办”问题。加强对政府及相关工作人员的培训工作，建立常态化的学习培训制度，重点加强对习近平总书记治国理政思想、法治思想以及国内外先进的乡村治理案例、治理模式、治理技术等方面的学习培训，提升学习的针对性、应用性、实效性，从思想上、技术上、行为上全面提升乡村工作人员的专业能力和综合素质，打造成一支懂政策、有思想、善谋划、能落实的乡村治理精兵强将。创新订单式、应用型人才培养模式，重视乡村治理人才的继续教育，提高乡村治理人才的业务水平与专业水准。第三，健全乡村人才的激励和容错机制。探索优秀村支部书记享受事业岗位薪酬待遇、使用事业编制，注重把优秀村支部书记选拔到乡镇领导岗位。建立村支部书记职业化发展体系、薪酬体系和岗位序列制度，鼓励、推荐政治素质好、文化程度高、工作能力强、热爱的优秀人才进入村支部、村委会。完善社会工作人才的培养、使用、评价及激励政策，规范社会工作人才职称评定、职业准则，提高社会工作人才的薪酬、社保和福利待遇，尤其是在政策上提高社会工作人才的职业社会地位，扩大乡村治理各类人才队伍规模。

（六）加快乡村信息化建设，提升乡村智能化服务管理水平

在信息化基础设施、智慧治理平台、信息互联互通方面加快补齐短板，把智慧治理、智慧服务作为破解乡村人手不足、提高治理和服务效能的关键举措，使现代信息技术这个“最大变量”变为促进乡村治理现代化的“最大增量”，加快推动乡村治理由粗放到精细、由静态到动态、由被动向主动转型，提升乡村治理的精准性、高效性、预见性。第一，加大资金投入，加快乡村信息化硬件设施建设。加大对农村的资金投入，弥补乡村信息化建设的“欠账”，特别信息化基础设施建设的不足，提高信息基础设施和技术装备水平，对社会资源联网和监控平台升级改造，加强一体化信息服务站、信息亭、信息服务自助终端等公益性信息服务设施建设。第二，加强农村移动客户端建设，实现服务项目、资源和信息的多平台交互和多终端同步。统筹加强与医疗卫生、民政救助、法律服务、农业服务、人力资源、社会保障等基层站所及水电气暖供应企业的协作联动，开发智慧农村社区移动客户端，实现服务项目、资源和信息的多平台交互和多终端同步，使乡村公共服务全面延展到社会末梢，真正实现以智能化促进治理增效、公共服务升级。第三，大力推动“多网融合”，推进各部门下沉到农村社区的信息互通共享。着力构建大联动信息平台，把行政审批许可和便民服务集成植入，把各项工作和服务下沉到网格；将基层党建、平安建设、综合执法等各类网格整合成“一张网”，促进平台资源的深度融合和信息共享；精简整合应用系统和服务终端，实现下沉到农村社区的信息互通共享，在工作闭环中实现资源统筹联动、数据共享、业务协同，推进技术、业务融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同治理。第四，加强农村社区数据的采集、挖掘、利用、增值，提高农村公共服务的精准行和预见性。以信息化为引领，以网格化为抓手，健全农村实有人口、留守儿童、孤寡残障等各类群体的数据库，建立完善问题发现、受理、处置、协调、报告、反馈机制和走访群众制度。引导农村群众密切日常交往、参与农村事务、开展协商活动、调解日常纠纷、组织邻里互助，不断拓展网络化治理和服务新模式，提高乡村治理智能化水平，增强农村公共服务的精准行和预见性。（郑会霞 中共河南省委党校哲学教研部副教授）

本文是2021年河南省软科学课题《大数据时代河南社会治理体系现代化问题研究（212400410116）》的阶段性成果。