构建新型城乡关系是全面推进乡村振兴的必由之路。近年来，党中央高度重视并持续加快部署推进城乡融合发展的具体工作。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，“城乡融合发展是中国式现代化的必然要求”。中共中央、国务院印发《乡村全面振兴规划（2024—2027年）》提出“推进城乡融合发展。实施新一轮农业转移人口市民化行动。构建城乡统一的建设用地市场。推动人才、技术等要素规范有序向乡村流动。”打破城乡要素流通的各种阻碍，着眼于破除城乡“二元”结构。用法治为城乡要素自由流通保驾护航，是推动城乡资源共享、发展共享的重要途径。

一、乡村振兴战略下城乡融合发展法治保障的现实困境

（一）配套法律制度不足

截至目前，我国在乡村振兴与城乡融合发展方面已经形成了多层次法律规范体系，包括以《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》）作为专门性法律和《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国农村集体经济组织法》（以下简称《农村集体经济组织法》）、《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）等在内的基础性法律规范。在此基础上，中央农村工作会议、中央一号文件等进一步细化了法律实施路径，如：《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》等文件规定。各地方结合本地实际陆续制定了配套法规，如《河南省乡村振兴促进条例》，在第七章“城乡融合”中对推进城乡一体的基础设施建设、城乡基本公共服务均等化机制、城乡统一的人力资源市场等做出了明确、具体细致的规定。细数法律规定，条文中的表述是“应当”，明确压实了县级以上政府的职责，但是在乡级政府的职责、部门之间职责协调以及配套的法律责任等方面不够细化，在监督考核评价方面仍需要完善相关细则。通过“三块地”改革破解要素配置瓶颈，建立“土地流转费用稳定机制”，同时健全农业数据资产权属规则，推动种质资源收益分配改革。

（二）畅通城乡要素流动的法治保障不足

城乡要素平等交换、双向流动是畅通城乡要素流动的客观要求。破除城乡之间人口、土地、资本要素流动壁垒，实现要素高效循环，可以带动地区间技术、信息、数据等要素的空间聚集。当前最为紧迫的就是“人—地—钱”三要素的制度改革。深化土地、户籍、融资等制度是推进新型城镇化与城乡融合发展的关键一环。

1、土地制度改革。《民法典》在“用益物权”分编“第十一章 土地承包经营权”中对土地承包经营权的设立、权利内容、流转等做出了详细规定，第三百四十一条明确了“流转期限为五年以上的土地经营权，当事人可以向登记机构申请土地经营权登记。”第三百四十二条规定“依法登记取得权属证书的，可以依法采取出租、入股、抵押或者其他方式流转土地经营权。”《民法典》在“用益物权”分编“第十三章 宅基地使用权”中对宅基地使用权作出原则性规定，第三百六十三条规定“宅基地使用权的取得、行使和转让，适用土地管理的法律和国家有关规定。”2019年《土地管理法》进行修改，缩小了对农民集体所有的土地进行征收的范围，其中成片开发建设需要用地的征收范围严格限定在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，此外不能再实施“成片开发”征地，这就为集体经营性建设用地入市预留了空间。第六十三条规定，“经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用。”2025年中央一号文件规定，“探索农户合法拥有的住房通过出租、入股、合作等方式盘活利用的有效实现形式。”该规定扩大了宅基地流转的范围，进一步增加农民的财产性收入。对集体经营性建设用地则需要在试点基础上继续扩大入市范围，同时健全对征地农民的合理化补偿、收益分配和权利保障等机制。

2、户籍制度改革。户籍制度改革的目标就是畅通城市与农村人口的双向流动机制。一方面要完成农业转移人口的市民化，这是一个渐进的过程需要相关配套制度的完善。以户籍制度改革为突破口，将附着于户籍之上的教育、医疗、社会保障等公共资源制度壁垒逐渐解绑，提供覆盖迁移人口的基本公共服务保障，使农业转移人口能够充分享受到与城市人口相同的待遇和权利保障。二是为返乡人才预留接口，确保农村人口“能出能进”。2021年2月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于加快推进乡村人才振兴的意见》提出要“促进各类人才投身乡村建设”。《农村集体经济组织法》第十一条规定了农村集体经济组织成员的认定标准：户籍、与集体经济组织有稳定的权利义务关系或者以土地等财产作为基本生活保障。这一规定体现了农村集体经济组织对成员资格的认定持相对开放包容的原则，更高地维护和发展农民群众利益。表明农村集体经济组织成员可以进入和退出的常态化机制已经初步形成。但是，在户籍管理方面当前我国施行的仍是1958年生效的《中华人民共和国户口登记条例》，该条例以法律形式限制了农村人口向城市的自由流动。改革现行户籍管理制度势在必行。

3、农村金融制度改革。当前仍旧呈现出融资规模有限、融资稳定性差等问题，融资难的瓶颈并未得到全面破解。究其原因主要是面临着以下问题：一是立法规范层级较低且内容较为分散，实施内容不完善。当前缺少顶层专业立法的前提下，分散立法的模式使得农村金融发展的相关规定散见在《中华人民共和国商业银行法》、《民法典》、《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）、《中华人民共和国保险法》（以下简称《保险法》）等多部门法律中。具体执行中难免出现融资主体、执法主体、监管力量等九龙治水的画面。二是具体规定缺乏操作性。例如《土地管理法》第4条和《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）第38条等对“土地经营权流转受让方须有经营能力、资质以及农地农用”的限制性规定。也就是说，当农民专业合作社无法归还到期的融资债务，金融机构作为债权人如何实现对土地经营权的抵押权成为影响融资实践的关键环节，也即土地经营权抵押实现机制直接影响了农民专业合作社的融资业务开展。

二、乡村振兴战略下完善城乡融合发展法治保障的举措

（一）完善城乡融合的具体法律规范

《乡村振兴促进法》第五十条规定，“各级人民政府应当协同推进乡村振兴战略和新型城镇化战略的实施，整体筹划城镇和乡村发展。”该法作为统领国家推进乡村振兴工作的顶层立法制度，多为倡导性、引领性和原则性法律规范，缺少强制性规定和刚性要求，尤其是在“第九章 监督检查”中仅要求对各级人民政府及其有关部门在乡村振兴促进工作中不履行或者不正确履行职责的依照法律法规和国家有关规定追究责任。这一规定对“不履行或者不正确履行职责”的含义如何解释没有详细的规定。《河南省乡村振兴促进条例》专章规定了法律责任，责任主体包括国家机关及工作人员、村（居）民委员会及其成员。但是“未按规定履行相应职责”仍旧仅是概括性表述。《乡村振兴促进法》施行至今需要对其规定进行进一步深化和细化，尤其对于其中的关键性表述需要明确、具体，增强对地方立法的指导性。对于实践中的经验及时总结，经过立法论证和修法程序上升为法律规定。同时，进一步细化城乡要素平等交换、双向流动的具体制度性通道和操作路径。各地方出台的乡村振兴促进条例在实践探索的基础上进一步完善城乡要素流转的相关规定，为改革实践工作的推进提供全面规范保障。

（二）健全土地、户籍、融资等改革的相关法律规定

1、完善土地制度改革的法律规定。土地制度改革的方向目标要紧紧锁定既有利于土地的长远发展，又能够促进乡村的稳定。在此基础上逐步开发土地的资源价值，厘清完善土地确权，明晰土地权属关系，为土地集约化生产打牢基础。首先，要在《民法典》总体规定的基础上，根据改革的最新实践要求，继续细化完善《土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相关规定，不断丰富农村“三块地”的征收、补偿和流转的具体规则，建立健全土地权属流转的全过程监管规则。用良法善治规范土地依法流转，实现土地有效利用。其次，通过立法完善土地流转的程序性规定和收益分配机制。在具体的用地规则方面，健全城乡一体的建设用地出资、转让、抵押等法律规则。在充分尊重农民意愿的基础上，实施房地一体宅基地确权登记颁证，保障农民对宅基地和地上房屋的合法使用权、转让权。在权利明细的基础上能够不断实现扩大农村资产的收益，保障农民的收入。

2、完善户籍制度改革的法律规定。习近平总书记指出，“要深化户籍制度改革，解决好农业转移人口随迁子女教育等问题，让他们安心进城，稳定就业。”因此，亟需制定一部《中华人民共和国户籍法》，完善对人口流动的户籍管理规定。对城乡居民不再作出户籍上的资格、身份区分，也就是将以户口为依附的所有资源和权利全部剥离，户籍仅仅完成认定居所和人口基本信息统计功能的任务。同时，以户籍改革为契机，以公共服务均等化的实现为目标，将隐藏在户籍身份背后的公民的平等权、受教育权等宪法规定真正落在实处，体现“公民在法律面前人人平等”的法治精神。对《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国劳动法》、《中华人民共和国社会保障法》等相关法律进行及时修订，消除横亘在城乡居民之间的“隐性”壁垒，使公民在教育、就业、医疗、住房、社会保障等方面享受到平等的法治保障。

3、完善融资制度改革的法律规定。党的二十届三中全会就“深化金融体制改革”提出了“制定金融法”和“完善金融监管体系”等一系列改革任务。围绕当前农村金融产品创新与融资模式的发展应逐步完善金融法治。首先，适时出台《中华人民共和国农村金融发展促进法》，推进中小金融机构的发展，持续探索乡村融资新路径。细化金融机构的服务内容、范围和具体职责等规定，明确农村金融发展的法律地位和服务“三农”的功能定位。构建以农村专业金融机构为核心的服务乡村振兴的立法保障体系，提高金融服务乡村振兴立法规范的层级和权威性。其次，调整完善《公司法》、《商业银行法》、《保险法》、《农村土地承包法》等已有部门法中涉农法律实施机制，健全风险防范与补偿、金融监管、涉农企业的退出等具体机制。对相关法律法规进行调整，解决当前农村金融立法零散分布的现象，尤其注重多种机制之间的衔接与协调。最后，为农村普惠金融发展提供系统性法律支撑。加强在农民财产权抵押、农村信用体系建设、金融权利保护等方面的法律规定。以农村金融法治的法治创新来保障农村普惠金融健康高质量发展。（作者：谷玲，中共河南省委党校法学部副教授）