摘要：乡镇是国家治理的基层末梢，是落实党的建设与乡村发展、基层治理、民生服务等中心工作的核心阵地。党建引领、服务中心、赋能发展是新时代乡镇党建工作的核心定位。当前基层治理实践中，乡镇党建与中心工作脱节割裂的“两张皮”问题普遍存在，表现为党建工作形式化、融合机制碎片化、引领效能弱化等突出问题，严重制约基层党组织政治功能和组织功能发挥。

关键词：乡镇党建;中心工作;两张皮;深度融合

基层党建是党的建设的基石，乡镇党建作为基层党建的关键环节，直接关系党的执政根基稳固、基层治理效能提升和乡村全面振兴推进。党建与中心工作本是同源共生、相辅相成的有机整体，党建为中心工作提供政治引领、组织保障和力量支撑，中心工作为党建落地提供实践平台和检验标准。但在基层治理实践中，受体制机制、考核导向、工作理念、队伍能力等多重因素影响，乡镇普遍存在党建工作与中心工作“各抓各干、互不衔接”的“两张皮”现象，党建工作流于台账整理、会议学习、资料留痕的形式化层面，未能有效嵌入基层发展治理全过程，中心工作缺乏党建引领、组织支撑和制度保障，出现“党建空转、发展空耗、治理空心”的治理困境。长期以来，“两张皮”问题成为制约乡镇党建提质增效、阻碍县域基层治理现代化的突出短板。

一、乡镇党建与中心工作融合的内在逻辑

(一)政治逻辑：党建引领是基层治理的根本保障

党的全面领导是基层治理的最大优势，乡镇所有中心工作都必须始终坚持党建引领的根本原则。乡镇直面群众、事务繁杂、矛盾集中，产业发展、基层治理、民生服务等工作涉及多方利益、多元主体，仅凭行政力量难以实现统筹推进。基层党组织凭借严密的组织体系、强大的动员能力和群众工作优势，能够有效整合各方资源、凝聚工作合力、规范治理秩序，为中心工作落地落实把方向、聚力量、保大局。脱离党建引领的中心工作，容易出现方向偏差、力量涣散、落实虚化等问题，丧失基层治理的政治根基。可以说，乡镇党建是县域基层治理的“根”与“魂”，中心工作是党建工作的“体”与“用”，二者相辅相成、不可分割。党建引领为中心工作提供政治保障和组织支撑，中心工作为党建落地提供实践载体和检验标准。

(二)实践逻辑：深度融合是履职增效的核心要求

县域治理的核心目标是实现基层善治、推动乡村发展、保障群众福祉，而乡镇党建的最终落脚点是服务发展、服务治理、服务群众。脱离中心工作的党建是“虚党建”，单纯推进中心工作而弱化党建引领的治理是“弱治理”。在县域治理体系中，乡镇所有中心工作的推进，都需要依靠党组织的组织体系、党员的先锋力量破解难点堵点;而党建工作的成效，也必须通过产业发展成效、基层治理水平、群众满意度等中心工作成果来检验。二者深度融合，能够有效破解基层治理中力量分散、资源割裂、落实乏力等问题，实现组织优势、政治优势向治理优势、发展优势转化。

(三)价值逻辑：互促共进是为民服务的必然归宿

乡镇党建与中心工作的最终价值高度统一，核心都是践行以人民为中心的发展思想，解决群众急难愁盼问题、推动乡村全面发展、提升群众幸福感和获得感。党建工作通过强化党员宗旨意识、压实干部责任担当，筑牢为民服务的思想和组织根基;中心工作通过落地具体民生项目、破解基层发展难题，将党建初心转化为惠民实效。二者深度融合，能够打通党建为民、发展惠民、治理利民的闭环，真正实现党建工作有温度、中心工作有实效、群众生活有获得感。

二、乡镇党建与中心工作“两张皮”问题的现实表征

(一)思想认知错位，存在重业务、轻党建的履职偏差

思想认知错位是“两张皮”问题的首要表现。部分乡镇干部固化“党建务虚、业务务实”的片面思维，将党建与中心工作割裂对立。在日常工作中，优先抓产业发展、项目建设、考核指标等硬性业务工作，将党建工作视为上级布置的软性任务，仅满足于完成“三会一课”、主题党日、组织生活会等规定动作。部分村干部、党务干部认为党建工作就是整理台账、完善资料、迎接检查，忽视党建引领治理、服务发展、凝聚群众的核心职能，导致党建工作与乡镇中心工作、群众实际需求脱节，陷入“重痕迹、轻实效”的形式主义困境。

(二)融合载体脱节，党建嵌入中心工作深度不足

当前多数乡镇党建工作缺乏贴合基层实际、适配中心工作的实操载体，融合流于表面、难以走深。一方面，党建活动同质化严重，多以集中学习、文件宣讲、会议部署为主，缺乏结合本地产业特色、治理难点、民生短板的特色党建活动，党建工作与乡村振兴、人居环境整治、矛盾调解、便民服务等中心工作适配度极低。另一方面，“党建+”融合模式流于形式，部分乡镇简单将党建活动与业务工作机械叠加，没有建立常态化融合机制，未能将党建力量、组织资源精准投入重点工作，党员先锋岗、攻坚突击队等载体作用形同虚设，难以实现党建赋能中心工作的实际成效。

(三)资源力量分散，党建效能未能充分释放

产业发展和基层治理中普遍存在党建资源与行政资源、社会资源割裂分化问题。从组织层面来看，乡镇党委、村级党组织、村集体经济组织、社会组织、企业党组织各自为战，行政村之间存在治理壁垒、资源内耗、产业同质等问题，党组织统筹协调、全域联动的作用未能发挥。从人力层面来看，党务干部专职不专、履职被动，业务干部缺乏党建思维、不懂党建方法，党员干部参与中心工作的主动性不足，党建力量游离于发展治理一线之外。从资源层面来看，党建专项经费、帮扶资源、项目资源分散配置，未能精准对接乡镇中心工作重点领域，组织优势难以转化为发展治理实效。

(四)考核导向偏差，融合激励约束机制不健全

考核评价的指挥棒偏差是“两张皮”问题长期存续的关键诱因。现有乡镇考核体系存在明显的结构性失衡，党建考核过度侧重过程性、形式性指标，重点检查台账资料、活动频次、会议记录等表面内容，对党建引领产业发展、矛盾化解、民生改善、集体经济增收等实质性成效考核权重偏低。而中心工作考核仅聚焦业务指标完成情况，未将党建引领成效、党组织作用发挥纳入评价体系。同时，缺乏党建与中心工作融合的专项激励问责机制，融合成效好坏与评优评先、绩效奖惩、晋升提拔脱钩，导致基层干部主动融合、深度融合的积极性严重不足。

三、乡镇党建与中心工作“两张皮”问题的成因剖析

(一)思想理念滞后，融合理念认知存在短板

基层干部思想认知固化是问题根源。部分乡镇领导干部、党务干部政治站位不高，未能深刻把握“围绕中心抓党建、抓好党建促发展”的核心要义，对党建与中心工作同源共生、互促共进的内在逻辑理解不透彻。部分干部存在功利主义、形式主义倾向，片面追求显性业务成效，忽视党建固本强基、长效赋能的隐性价值，被动落实党建工作任务。同时，部分基层党员宗旨意识淡化，党员身份认同感、责任担当不足，缺乏主动参与基层治理、服务群众、助力发展的思想自觉，从思想层面割裂了党建与中心工作的内在关联。

(二)制度机制缺失，一体化运行体系尚未构建

常态化、规范化的融合机制缺位，是导致工作脱节的核心症结。一是统筹谋划机制缺失，乡镇年度党建工作计划与发展规划、治理规划分头制定、互不衔接，未能实现党建与中心工作同谋划、同部署、同推进、同考核。二是闭环落实机制缺失，融合工作缺乏清单化、项目化管理，无明确责任主体、推进时限和落地标准，工作推进碎片化、随意化。三是资源整合机制缺失，缺乏跨村、跨领域、跨部门的统筹联动制度，各类治理资源难以聚合发力，无法形成党建引领全域发展的工作格局。

(三)队伍素养不足，复合型履职能力欠缺

基层干部队伍能力结构失衡制约融合成效。当前乡镇党务干部多为兼职履职，缺乏系统的党建业务培训和基层治理实践锻炼，熟悉党务流程但不懂产业发展、基层治理和群众工作，无法找准党建与中心工作的融合切入点。同时，业务干部普遍缺乏党建思维，不善于运用党组织体系凝聚力量、破解难题、推动落实，不懂如何以党建方法赋能业务工作。党建干部与业务干部能力壁垒突出，复合型、专业化人才匮乏，导致融合工作有心无力、落地困难。

(四)治理模式固化，传统治理模式适配性不足

传统以行政村为单一单元的碎片化治理模式，难以适配新时代乡村振兴和基层治理现代化要求。当前农村空心化、人口外流问题突出，单个村庄的人才、土地、资金资源有限，难以独立完成产业升级、乡村建设、精细治理等重点任务。多数乡镇仍固守传统村级治理边界，未建立片区化、全域化的党建联动模式，各村各自为战、分散发展，出现资源浪费、治理低效、难题难破等问题，导致党建组织覆盖与治理需求、发展需求错位，无法实现全域深度融合赋能。

四、破解“两张皮”问题、推动深度融合的实践路径

(一)重塑思想认知，筑牢融合发展政治根基

破解“两张皮”问题，首要在于扭转固化思维，树立一体化发展理念。一是强化政治引领，常态化开展乡镇干部、村干部专题培训，深入阐释党建与中心工作的内在逻辑，破除“党建务虚、业务务实”的错误认知，牢固树立“抓党建就是抓发展、抓治理、抓民生”的工作理念。二是压实主体责任，严格落实乡镇党委书记第一责任人职责、班子成员一岗双责、村党组织书记直接责任，将党建融合中心工作纳入核心履职清单，杜绝被动落实、孤立推进。三是深化宗旨教育，常态化开展党员初心使命教育，引导基层党员主动投身产业发展、矛盾调解、便民服务等一线工作，主动发挥先锋模范作用，营造全员参与融合、全域推动融合的良好氛围。

(二)健全制度机制，构建一体化融合运行体系

以制度建设破解工作脱节难题，构建常态化、规范化融合机制。一是建立同步谋划机制，将党建工作全面融入乡镇发展、乡村振兴、基层治理总体规划，实现党建与中心工作同部署、同推进、同督导、同考核，杜绝工作分头推进、相互割裂。二是推行清单化项目化管理，围绕年度重点工作，制定党建融合任务清单、攻坚项目清单，明确任务内容、责任人员、推进时限，实行台账管理、动态更新、销号落实，让融合工作有抓手、可落地、可检验。三是完善联动会商机制，建立乡镇党委月度研判、季度调度、年度总结制度，定期分析党建融合短板、破解工作堵点，统筹协调各方资源，推动融合工作常态长效推进。

(三)创新融合载体，拓宽党建赋能实践渠道

立足乡镇实际创新本土化融合载体，推动党建精准嵌入中心工作各领域。一是深化网格化党建治理，构建“乡镇党委—片区党支部—网格党小组—党员中心户”四级治理体系，将党建力量、党员干部全部嵌入治理网格，实现小事网格化解、难事片区统筹、大事乡镇攻坚，以党建赋能基层精细治理。二是打造产业链党建载体，围绕乡镇特色产业，将党组织建在产业链、合作社、龙头企业上，推动党员集聚产业一线、服务产业发展，以党建引领产业提质、集体经济增收、群众致富。三是做实民生服务党建，常态化开展民情走访、党员包联、便民代办等服务，聚焦群众急难愁盼，依托党组织统筹资源、破解民生难题，让党建工作落地见效、惠及群众。

(四)打造坚强队伍，提升融合履职专业能力

打造复合型干部队伍，为深度融合提供人才支撑。一是优化队伍结构，选优配强乡镇党务干部、村级党组织书记，优先选拔懂党务、懂产业、懂治理、懂服务的复合型人才，夯实基层履职根基。二是开展精准化培训，打破党建与业务能力壁垒，常态化开展党务知识、产业发展、基层治理、群众工作等综合培训，推动党务干部懂业务、业务干部懂党建，全面提升干部融合履职能力。三是强化一线淬炼，选派党员干部、年轻干部扎根乡村振兴、矛盾化解、项目建设一线，在攻坚克难中锤炼本领、担当作为，打造一支敢融合、善融合、能成事的基层干部队伍。

(五)优化考核导向，健全实效化评价激励体系

重塑考核评价体系，以科学考核倒逼深度融合。一是优化考核指标，大幅精简台账资料、会议活动等形式化考核指标，提高产业发展、集体经济增收、矛盾化解、人居环境提升、群众满意度等实效指标权重，将党建引领成效作为党建考核核心依据。二是健全双向考核机制，将党组织作用发挥、党建融合成效纳入中心工作考核体系，实现党建考核与业务考核双向融合、一体评价。三是完善激励问责机制，将融合工作成效与评优评先、绩效奖励、职务晋升直接挂钩，对融合成效突出的予以表彰激励，对党建虚化、融合不力、工作滞后的严肃追责问责，倒逼基层干部主动抓融合、务实促发展。

【作者：刘军汉，作者单位：中共河南省委党校。】

编辑：李雯 | 审核：张可垒 李高洁