党的十八大提出，坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路。随后，2013年12月，习近平总书记在改革开放后首次中央城镇化会议中指出：“城镇化是现代化的必由之路”，并表示“推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义”。这一重大论述科学判断了我国城镇化所处阶段，指明了推进城镇化的重要性，也为新型城镇化道路指明了方向。

一、为什么说城镇化是现代化的必由之路

中国坚持推进新型城镇化，是既吸取西方国家城镇化发展的教训，学习借鉴成功模式，又将其与中国城镇化发展现状、实际相结合的重大战略部署。

首先，西方国家经验表明实现现代化必须注重城镇化。现代化是一个由传统社会向现代社会多层面、全方位转变的过程。第一次现代化转型由工业革命开启，推动社会分工深化细化，为传统农业转型创造条件，使大部分发达经济体从传统乡村社会转向现代工业社会。二战结束以来，随着新技术革命的兴起，社会形态逐渐从工业社会走向信息化、智能化社会，知识和创新取代工业成为城市发展的主要动力，信息化也反向渗透赋能工业化、城镇化和农业现代化，驱动着现代化走向第二次转型。由此可见，城镇化在西方发达国家的两次现代化转型过程中发挥了不可或缺的作用。

其次，城镇化也是中国式现代化的重要空间载体和平台。与西方发达国家相比，我国现代化和城镇化是世界历史的全新类型。习近平总书记指出，“我国现代化同西方发达国家有很大不同。西方发达国家是一个‘串联式’的发展过程，工业化、城镇化、农业现代化、信息化顺序发展，发展到目前水平用了二百多年时间。我们要后来居上，把‘失去的二百年’找回来，决定了我国发展必然是一个‘并联式’的过程，工业化、信息化、城镇化、农业现代化是叠加发展的”。这意味着我国的城镇化要在两次现代化转型的叠加中进行，一方面，城镇化是新型工业化和信息化发展的重要空间载体，为新型工业化提供充分的生产要素支持和原始创新，为信息化提供优秀人才集聚和技术场景应用场所；另一方面，城镇化带动农业现代化，推动农业产业化水平的提升和农业产业结构调整。

在科学判断我国城镇化所处阶段的基础上，我国逐步确立了以人为核心的新型城镇化发展理念。不同于新型工业化、信息化、农业现代化更偏重于经济现代化，新型城镇化则更聚焦于解决“人”的现代化问题。以人为核心中的“人”至少包含三种含义：一是与“物”相对的“人”，即从“以物为本”到“以人为本”。传统的城镇化采用了以土地利用为核心的城市扩张开发模式，而新型城镇化把关注点回归到人的城镇化上来。二是与“群体人”对应的“个体人”。人的主体性是现代性最基本的问题，人在城市发展中所具有的主体资格、能力、素养是实现现代化的重要标志。然而，我国过去以增长为核心的城镇化更多将“人”视为服务于城市建设的“资源”，而非城市发展的目的，相对忽视了人的城市权利，而新型城镇化呼吁让城市个体享有平等的生存、发展和参与机会。三是与“部分人”对应的“每个人”。过去快速的城镇化进程在一定程度上忽视了农民工、农民等相对弱势群体的发展诉求，而新型城镇化强调“惠及全民”，让更多人共享城镇化发展红利。因此，人的现代化是新型城镇化发展的最终目的，新型城镇化是中国式现代化新道路的必然选择。

二、党的十八大以来新型城镇化建设取得了哪些重大成就

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视推进新型城镇化工作。随着顶层设计逐步完善与地方积极探索，我国城镇化水平和质量大幅提升，新型城镇化取得重大历史性成就。

农业转移人口市民化进展顺利。一是1亿人落户任务提前完成。户籍制度改革不断深入，各级城市放开放宽落户限制，2021年末常住人口城镇化率达64.72%。二是常住人口享有基本公共服务水平大幅提高。居住证制度全面建立，义务教育、住房保障、就业服务等逐步覆盖常住人口，各类社保跨转流程持续完善。三是市民化配套政策体系基本建立。“人地钱挂钩”、农村“三权”维护和退出机制、城乡土地制度改革等成效明显。

以城市群为主体的城镇化空间格局持续优化。一是城市群集聚发展要素作用不断增强。目前，19个城市群承载了我国70%以上的人口，贡献了超80%的GDP，多个跨省区城市群建立了一体化协商机制。二是都市圈内同城化水平显著提升。2021年以来，国家发改委先后批复南京、福州、成都、长株潭、西安等五大都市圈发展规划，各地积极探索基础设施、产业发展、公共服务同城化发展机制。三是以县城为重要载体的城镇化建设成效初显。县城补短板强弱项工作扎实推进，如浙江省龙港市探索“大部制、扁平化、低成本、高效率”的新型设市模式，实现撤镇设市。

城市发展质量显著提高。一是城市综合承载能力持续提升。2021年，城市公共供水普及率和污水处理率均超过97%，城市轨道交通运营里程超过7000公里，新开工改造城镇老旧小区5.56万个。二是绿色、韧性等新型城市建设取得明显成效。建成区绿地面积较2012年增加近50%，省、市、县三级疾控中心建设稳步推进。三是城市精细化、智慧化治理水平不断提升。创新基层治理模式，街道（乡镇）社会工作站超过1.5万个，数字化赋能政务服务改革和政府职能转变取得突出成效。

城乡融合发展步伐加快。一是城乡体制机制改革迈出坚实一步。城乡融合发展体制机制和政策体系顶层设计完成，11个国家城乡融合发展试验区的基层探索有序开展。二是城乡基本公共服务普惠性增强。城乡统一的义务教育经费保障机制、基本社会保障制度基本建立，国家基本公共服务标准正式出台。三是城乡基础设施一体化趋势明显。农村水、电、路、网等基础设施水平全面提升，城乡基础设施统筹规划机制逐步完善。

三、新时期应该怎样更好地推进以人为核心的新型城镇化

我国的新型城镇化建设依然存在不少问题。一是对“以人为核心”存在一定程度的认知偏误。尽管“重物轻人”的城镇化思维得以纠正，但当前城镇化的主要关注点仅停留在人口城镇化层面，人的主体性尚未完全觉醒，距离人的现代化存在较大差距。二是解决城镇化发展不平衡的问题依然艰巨。城市群、都市圈一体化水平不高，中心城市对周边中小城镇带动不足。县城承载力不足，特大镇“小马拉大车”问题突出，特色小镇发展尚不规范。三是城市品质和城市治理能力有待提高。新冠肺炎疫情暴露了我国“大城市病”问题依旧严峻，基层政府治理能力亟待提升，多元共治的治理格局尚未形成，数字化治理未能形成有效支撑。

站在全面建成小康社会、开启全面建设社会主义现代化国家新征程的崭新起点，推进以人为核心的新型城镇化具有更为重要的意义。未来十年，要想建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市，应从以下方面着手。

以共同富裕为目标，保障全体居民公平共享城市现代化成果。从现代化的本质看，“中国式现代化新道路”是推动全体人民走向共同富裕的现代化。一是保障“新市民”充分享有城市基本公共服务的权利。按照“实际管理服务人口”规模提供基本公共服务，重点解决好随迁子女教育问题和住房保障问题，并根据预测的未来人口规模“超前规划”。二是促进“新市民”以“主人翁”姿态全面融入城市。探索建立以“居住证+积分”为核心的公共服务梯度供给制度，积分可根据“新市民”参加志愿者服务等指标设定，对有突出贡献的“新市民”给予医疗、教育、住房等优惠政策，并授予奖励荣誉。完善职业技能培训体系，提升“新市民”就业技能。鼓励“新市民”参与社区治理和加入社会组织，表达其合理诉求，使其在城市中全面而自由发展。三是加快推进城镇化带动农业农村现代化。以完善产权制度和要素市场化配置为重点，深化农村土地制度改革，促进人才、资金、技术等要素向乡村流动。建立普惠共享的公共服务供给机制，逐步实现城乡基本公共服务标准统一、品质趋同。发展现代化乡村经济，探索生态产品价值实现机制，持续提高农民收入。

以中心城市和县城为重点，促进大中小城市协调发展。多中心多层级多节点的网络化城镇体系是现代化的空间载体。一是强化城市群和都市圈的主要平台作用。以促进各类要素在省域间、城市间自由流动为重点，建立一体化发展协同机制。推动城市群、都市圈内部基础设施、产业发展、公共服务、环境治理等协调联动，避免重复建设。二是发挥中心城市的辐射带动作用。推行定点帮扶，有条件的城市可采用科创飞地模式，借中心城市的人才实现产业跃迁式发展。三是分类推进县城城镇化建设。处于中心城市周边的“卫星县城”应主动融入城市群和都市圈发展格局，承接中心城市的产业和人口疏解，与中心城市公共服务共建共享；不在中心城市辐射范围但自身产业基础较好的“节点县城”应注重产业和公共服务补短板强弱项，加强与周边区县协作，在市场机制作用下探索“小都市区”发展模式。不具有区位和产业优势的一般县城可借助自身比较优势与大城市合作，通过“飞地经济”等模式为本地农业转移人口和返乡农民工提供就业岗位。

以高质量发展为导向，推动城市可持续发展和治理现代化。城市功能品质的提升是现代化导向下城镇化发展的动力。一是重视和落实新型城市建设理念。这包括：优先提升预防和应对疫情、洪涝等重大突发公共事项的能力、全面实施城市更新和老旧小区改造，保障人的生命和财产安全，建设韧性城市；为居民营造以人为尺度的“三生融合”城市空间，即推进“生产、生活、生态”融合，建设宜居城市；优化创新创业环境，积极培育“创意阶层”，面向居民的消费升级打造新业态，形成生产、流通、分配、消费的良性循环，建设活力城市；加强历史文化传承保护，注重城市个性化发展，建设人文城市。二是加速破解“大城市病”问题。超大特大城市需要根据城市综合承载力，合理控制城市规模和人口密度，疏解非核心功能，走精明收缩、高质量集约发展道路。三是完善城市治理体系。坚持人民城市人民建、人民管，推动城市治理重心向基层下沉，鼓励社会主体参与城市治理，运用数字化手段赋能政务服务和社会治理，不断提升城市科学化、精细化、智慧化管理水平。（张蔚文 浙江大学公共管理学院副院长、浙江大学中国新型城镇化研究院副院长）