党的二十大报告对“促进区域协调发展”进行了系统的安排部署，提出要“构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系”。飞地经济作为跨域经济合作的重要形态之一，是相互独立、发展存在落差的两个行政区域突破行政界线的限制共建飞地产业园、离岸创新中心等载体，推动生产要素跨域流动与集聚，实现地区间优势互补与协作共赢，在缩小地区发展差距、改善区域发展不平衡等方面发挥了积极作用。我们要充分认识飞地经济促进区域协调发展的重要抓手作用，把握好飞地经济健康持续运营的关键点，多措并举促进飞地经济高质量发展。

一、飞地经济促进区域间“缩差”“协调”发展

随着全国各地实践的深入，飞地经济在地域范围、模式功能、数量规模等方面不断演进，呈现出特色化、专业化、集成化的特征，在缩小地区间产业能级、创新实力等差距，共建共享促进区域协调发展等方面发挥了积极作用。

以要素互补、产业共建缩小产业能级差距。产业飞地是传统且常见的飞地经济模式，一般产生于具有产业结构层级差、经济实力差的两地之间。其中，产业、资本、技术等优势相对突出的飞出地，因产业升级换代等需要将部分劳动密集型、资金密集型、甚至技术密集型非核心产业，向具有土地、劳动力等要素成本优势和产业承接基础的飞入地转移。两地通过跨地区的要素互补共享、产业共建和园区共管，增强两地产业链供应链的互补性和耦合度，推动两地产业能级差的逐步缩小。与一般由企业主导的“点对点”产业转移相比，产业飞地模式是由参与合作的地区间展开持续性、“面对面”的对接协作，不仅推动飞入地有效顺利承接产业转移，深化承接产业与自身发展的良性互动，催发产业集聚效应和乘数效应，促进产业链拔节生长，还为飞出地产业转型升级和城市提质等腾挪出新空间，在产业合作的深度、持久性及综合效应上更显优势，在畅通区域间产业关联、促进经济循环流转，服务和融入新发展格局等方面发挥了积极作用。

以资源辐射、生态共享缩小创新实力差距。科技和人才是赢得区域竞争的“杀手锏”，但技术、人才等创新要素往往聚集于向长三角、粤港澳大湾区等科教资源丰富、创新实力突出、产业层级能级高的发达地区，欠发达地区为了主动接受发达地区创新力量的辐射，通过在发达地区谋划建立创新飞地、人才飞地等，共享当地的创新创业生态，带动当地的科教、技术、人才等创新资源向飞出地流动和耦合，拉长自身创新发展的短板。一是创新飞地的发展有助于欠发达地区破解创新资源不足等问题。一些创新资源不足、创新能力不强的地区为加快补齐科技创新短板，采用筑巢引凤的模式以在一线城市等发达地区布局建设离岸孵化器、离岸创新中心、离岸研发基地等平台，聚焦优势主导产业升级、战略性新兴产业发展等的关键核心技术难题，精准对接和集聚高端人才、研发机构、科创企业等创新主体和要素，以“飞地研发孵化+本地产业转化”的模式，提升创新赋能本地产业升级的能力。二是人才飞地的发展帮助欠发达地区开辟异地聚智用才新通道。一些三四线城市为破解高端人才引育难、留用难等问题，主动接轨和共享先进地区的一流人才生态，在发达地区的核心城市搭建引才工作站、离岸人才基地、离岸双创基地等载体发挥招才引智功能，以“工作生活在飞地，服务贡献于本地”等柔性方式引进与自身高质量发展相匹配的高端人才和智力资源。科创飞地与人才飞地的主导功能各有侧重，也存在部分功能的交叉和重叠，其目的均是在欠发达地区和发达地区之间搭建一条通道，帮助欠发达地区接受最前沿、最尖端的创新资源和一流创新创业生态的辐射，发挥飞地和本土资源叠加优势，增强高质量发展的创新动能。

以异地置业、成果互惠促进绿色低碳共富。生态飞地、碳汇飞地的发展为生态功能县（市、区）或碳减排压力大的地区破解生态建设与加快发展“两难”，跨域合作同谱绿色低碳共富曲探明了新路径。一是生态飞地助力破解生态建设与加快发展两难问题。部分生态功能县（市、区）通过发展生态飞地破解因生态建设需要面临的土地保障、产业准入受限等问题，通过友好协商在具备良好开发基础的地区建设飞地产业园，异地摆放自身招引和培育的产业项目及企业，形成“有产业、有税收”的异地发展格局，促进生态建设与经济发展协同共进。二是碳汇飞地促进地区产业分工提升协同减碳效应。一些碳排放量大、碳减排任务艰巨的地区，通过在生态资源富集、碳汇盈余量多的地区建立飞地产业园，异地承接碳减排目标下自身的产业转移需求。通过地区间合理的产业分工协作，提升双方协同减碳效应。生态飞地和碳汇飞地的兴起和发展，为有关地区推动生态建设与经济发展协同共进，促进绿色低碳高质量发展提供了良好的解决方案。

以开放互促、合作共建推动发展成果共享。海外飞地、对口支援飞地、扶贫飞地等，在促进生产要素和产业链跨域流动和集聚，推动区域优势互补和协同共进，实现“先富带动后富，迈向共同富裕”方面具有重要的价值和作用。一是海外飞地促进国际产能合作和发展成果共享。海外飞地如“一带一路”产能合作园区等，作为中国企业走向世界的重要平台，多由政府或行业骨干企业主导，依托“一带一路”沿线国家提供的优惠政策和土地、劳动力等资源优势在境外建设，承接国内转移出去的部分优质富裕产能，在促进“一带一路”沿线产业升级，培育当地自身发展能力，推动中外共享发展成果、共同富裕方面发挥突出作用。二是对口支援飞地提升帮扶地区产业“造血”功能。对口支援飞地如援疆飞地、援藏飞地等是对口支援省份在边疆地区建立飞地产业园，承接招引而来的产业项目或援助项目，帮助当地夯实产业基础、增强“造血”功能，带动居民就业增收。三是扶贫飞地促进集体经济跨域抱团发展。扶贫飞地是部分区位偏远、资源匮乏、产业基础弱的乡镇或村庄，在政府的引导和支持下到区位条件良好、土地资源丰富、具备产业发展基础的地区以建设集体经济产业园等为载体，发展特色产业促进农民致富增收。无论是在国家间、省域间、市域间、乃至乡镇间，通过飞地经济的良性发展，增强地区间协同发展动力,有助于在缩小地区发展差距中推进共同富裕。

二、飞地经济高质量发展要把握三个关键点

确保飞地经济行稳致远，推动区域协调迈向更高质量，需要把握三个关键点：一是具有较高的适配度。推动飞地经济健康持续发展，重点是把握好双方的比较优势和核心利益诉求。在飞地经济合作中，飞入地和飞出地的土地、技术、人才、资本等优势要素互补性越高，飞入地承接产业与自身产业基础和发展方向、产业配套能力、城市功能定位与生态保护要求等适配性越高，双方产业链供应链互补性越强，越有利于避免飞地项目的“孤立化”，推动两地深化互补合作、共建共赢。二是合理分享核心利益。建立良好的利益共享、风险共担机制是保障飞地经济健康持续发展的关键，合作双方明确各自在飞地园区建设、运营管理等方面的权责，协调好生产总值和税收等统计指标分享、土地出让收益和工业增加值等收益分配、能耗指标和污染物排放总量控制指标分担等方面的核心利益，才能确保飞地经济持续运营发展。三是推动跨域协同治理。飞地经济作为跨地域开放合作的一种发展模式，只有突破以往各自为政的行政区划管理，推动合作双方建立起长期、稳定的合作关系，在不打破行政隶属关系的前提下推动跨域生产要素重组和产业协作，变“各自为政”为“协同发力”，才能更好地维护和增进合作双方的共同收益。

三、飞地经济高质量发展要做到“四个注重”

要推动飞地经济高质量发展，发挥缩小地区间差距、促进区域协调发展的积极作用，需要做到“四个注重”：

一是注重统筹谋划。坚持运用系统观念推进飞地经济发展，建议有关地区制定完善飞地经济发展的指导意见，强化对飞地经济用地、用能、财税、金融、环保等方面的政策支撑。支持城市间基于要素禀赋、产业基础、政策导向等方面的互补性和适配度，精准谋划对口协作地区和飞地经济项目，畅通区域间土地、人才、技术等生产要素的双向自由流通通道，加强跨区域产业协作和优势互补。鼓励有关地区主动对接国家区域重大战略和区域协调发展战略等，在都市圈、城市群范围内基于城市间比较优势和产业结构的互补性，统筹谋划对接合作市（县）和飞地产业项目，深化跨区域产业链合作，形成“研发孵化在核心城市、制造在都市圈（城市群）”“头部在核心城市、链条在都市圈（城市群）”等产业格局，促进都市圈、城市群内部的循环畅通，奏响区域协调发展的交响乐。

二是注重模式创新。除了传统的以“强扶弱”为特征的产业飞地合作模式，鼓励地方基于创新发展、绿色发展等需要，积极探索“人才飞地”“科创飞地”“教育飞地”“碳汇飞地”等模式，通过双方优势要素的互补和嫁接，实现协同发展和互利共赢。如支持有关地区深度融入共建“一带一路”，探索以“政府引导、企业为主、市场化运作”的形式在资源禀赋互补性强、市场规模优势突出、政策利好且对接积极的沿线国家或地区建立海外产业飞地，将部分富裕产能、产业链转移出去，积极融入全球价值链，与沿线国家共建共享发展成果。支持身处内陆的三四线城市主动出击、借梯登高，探索在创新创业生态优越、创新实力突出的长三角、粤港澳大湾区的核心城市建立“科创飞地”“人才飞地”等，打通自身与发达地区之间人才、技术、资本、信息等创新要素的链接，提升飞地研发孵化和本土产业化落地的能力，有效推动创新发展和产业层级的跃升。

三是注重典型带动。推动飞地经济高质量发展要充分发挥先进典型的示范引领作用，支持有意向或正在发展飞地经济的地区前往浙江、江苏等飞地经济相对繁荣的省份学习取经，及时总结梳理各地发展飞地经济的成熟模式和特色亮点，选取具有代表性、普适性的有益经验和典型做法予以推广，不断放大先进典型的示范引领和辐射带动作用。支持各地探索飞地经济本土化、差异化、特色化的发展路径，摸索飞地产业园产城融合发展的新途径及离岸人才大厦、引才工作站、创新中心、孵化中心等载体建设的新经验，探求灵活高效的飞地管理新模式，推动各类飞地合作载体实现自我发展与深度融入区域产业生态、创新生态、人才生态等的良性循环，促进“飞地经济”不断蝶变升级。

四是注重机制创新。推动飞地经济合作和利益分享机制创新，促进双方建立“优势互补、长期合作、互惠互利”的协作关系，蹚出跨域合作、共建共享的新路径。除了加强横向的协调联动，还要重视纵向的统筹协调，充分发挥上级政府的指导协调作用，推动合作双方由行政区划管理向区域协作管理转变，支持双方基于各自贡献等因素就合作项目、合作模式、载体建设与管理、利益分成、风险分担等关键环节协商一致，指导双方以明确权责、建立相对稳定的利益分享机制、维护市场主体权益等内容为重点签署合作协议或联合发布规范性文件，将经济合作行为上升为契约，为两地深化合作、互利共赢提供保障。 （河南省社会科学院 城市与生态文明研究所副研究员  赵执）

（本文系河南省哲学社会科学规划项目（2020CJJ085）阶段性成果）