【摘要】数字教育是教育现代化的关键引擎，需要通过地方立法来明确数字教育发展的权责配置、标准规范与投入保障机制，实现由政策驱动到法治保障的转变。当前来看，我省数字教育的政策体系不断完善，但效力层级存在结构性失衡；建设规模持续扩大，但区域发展存在结构性落差；应用场景不断拓展，但权益保护存在结构性短板。数字教育地方立法应选择促进型立法的基本框架，构建四位一体的规范体系，采取循序渐进的立法推进策略。

数字教育是教育现代化的核心特征，也是推动教育公平、提升教育质量的关键引擎。《教育强国建设规划纲要(2024—2035年)》将教育数字化确立为教育强国建设的重要战略支撑，《教育部等九部门关于加快推进教育数字化的意见》进一步明确提出央地联动推进教育数字化的工作要求。锚定“两高四着力”的重大部署，河南省正全力推进教育强省与数智强省建设。作为全国教育人口大省，河南省数字教育发展的质效，直接关系到教育强省与数智强省建设的整体布局，关系到教育公平与质量提升的全局进程。

围绕数字教育发展，河南省近年来在教育新基建、“人工智能+教育”等方面出台了一系列政策文件，为数字教育发展初步构建了制度框架，推动我省数字教育规模快速扩张、应用持续深化。但总体来看，当前河南数字教育发展仍以政策驱动为主要推进方式。随着数字教育发展实践从“基础建设”向“体系化发展”的纵深推进，政策效力不足、规则供给滞后等问题日益凸显，制度保障缺失正成为制约数字教育高质量发展的核心瓶颈。加快数字教育地方立法，将实践经验上升为制度规范，以法治方式破解发展难题，是河南数字教育行稳致远的必然路径。

一、数字教育地方立法的必要性证成

政策驱动模式在数字教育发展的起步阶段具有部署灵活、响应快速的优势，能够集中资源推动重点项目落地实施。然而，数字教育发展并非传统教育信息化的简单升级，而是以数据为核心要素、以算法为核心驱动、以平台为核心载体的系统性变革，广泛涉及教育治理体系、资源配置模式、主体权益保护等多重制度调整。随着数字教育进入纵深发展阶段，该模式的制度边界逐渐显现，地方立法的必要性与紧迫性愈发突出。

首先，数字教育跨部门治理的复杂性要求法定化的权责配置。作为一项系统工程，数字教育发展远非教育行政部门的单一职责所能覆盖，广泛涉及网信、发改、财政、工信、大数据管理及公安等多个职能部门。网络基础设施建设依赖发改与通信管理部门统筹，经费保障需要财政部门持续支持，数据安全与个人信息保护由数据管理与公安部门监管，人工智能算法治理涉及科技与网信部门协同等。当前跨部门合作主要依托联席会议、专项工作组等行政协调机制予以推进，缺乏常态化、法定化的权责配置与协同框架，部门协同力度在很大程度上依赖行政层级的推动强度，容易因机构调整、人员变动或注意力转移而出现弱化。地方立法能够从规范层面确立数字教育发展的管理体制，明确各职能部门的法定职责与协同义务，将“行政化协调”转化为“制度化运转”，从根本上破解跨部门治理的协同难题。

其次，数字教育互联互通的基本要求需要法定化的标准规范。数字教育的核心价值之一在于教育资源共享与数据融通，有赖于统一的技术标准与数据规范，以打破“数据孤岛”与“系统壁垒”。当前我省数字教育的标准化建设主要依赖教育行政部门的指导性文件及行业推荐性标准，效力层级较低且约束力有限。尤其是部分县域平台在技术架构、数据接口及身份认证体系上的差异化选择，不仅增加了系统集成成本，更阻碍了优质教育资源的跨区域流动与规模化共享，为省域层面的系统整合埋下结构性障碍。为此，数字教育发展需要通过地方立法将核心建设标准、数据接口规范及安全防护要求等上升为强制性规定，从制度层面保障全省数字教育体系互联互通，为教育资源均衡配置与高效流转提供坚实支撑。

最后，数字教育的可持续发展亟需法定化的投入保障机制。数字教育新型基础设施建设具有前期投入大、运维周期长、技术迭代快等特点，校园设施改造、智慧终端更新、教育平台运维、数字资源迭代等均需要持续稳定的经费支撑。当前经费来源多依赖阶段性财政专项或临时性项目拨款，存在来源不稳定、投入周期短、预算安排碎片化等问题，难以匹配数字教育长期演进的实际需求。并且，专项资金投入往往侧重硬件购置等“可见”项目，对软件更新、师资培训、内容运营等“软实力”建设缺乏长效且刚性的预算安排。地方立法有助于明确数字教育发展经费的法定来源与增长机制，确立其在教育经费中的合理占比，细化软硬件投入的合理比例结构，将临时性的“项目制”投入转化为常态化的制度性保障，为数字教育可持续发展提供稳定预期。

二、河南省数字教育发展的政策基础与现实挑战

河南省高度重视教育数字化工作，构建了较为完备的政策推进体系，为数字教育立法积累了实践基础，但从政策驱动向制度驱动的转化仍面临结构性挑战。

第一，政策体系不断完善，但效力层级存在结构性失衡。河南省先后印发《河南省加快教育新型基础设施建设专项行动方案(2023—2025年)》《河南省“人工智能+教育”三年行动计划》等文件，从基础设施、融合应用、安全保障等维度作出系统部署，省教育厅年度工作要点也持续将教育数字化列为重点任务。在政策推动下，全省中小学校逐步实现宽带网络全覆盖，多媒体教室普及率大幅提升，省级教育资源公共服务体系基本建成，智慧校园建设试点持续扩展，“人工智能+教育”应用场景不断丰富。但河南数字教育领域的规范供给仍以部门规范性文件、专项行动方案为主，专门性地方立法尚属空白。规范性文件的核心功能是“指导推动”，缺乏法律层面的强制力与问责机制。例如，对于部分市县因财力不足未完成建设任务、学校数字教育应用流于形式等问题，政策手段仅能通过考核、通报等软性方式予以约束，难以形成刚性制度压力。地方立法能够通过设定法律责任条款，强化制度执行的刚性，为数字教育各项任务落地提供法治保障。

第二，建设规模持续扩大，但区域发展存在结构性落差。河南地域广、人口多，省域内数字教育发展的区域差异较为明显。郑州、洛阳等中心城市依托较强的财政实力，在智慧课堂、AI教学、教育大数据应用等方面走在全省前列，部分学校数字化应用水平已接近国内发达地区；豫东、豫南等传统农业地区的部分县域，受财政能力、师资水平等因素的制约，数字教育仍停留在“基础硬件覆盖”阶段，设备使用率低、教师数字素养不足，优质数字资源难以真正下沉。政策驱动模式下的统一推进要求，难以充分适配区域发展差异：发达地区受制于标准上限，难以开展更高水平的数字教育探索；欠发达地区则面临建设与运维的双重压力，容易在数字化进程中被进一步边缘化，加剧教育数字鸿沟。地方立法可以在划定全省统一底线标准的基础上，建立欠发达地区倾斜支持机制，通过转移支付、资源帮扶等制度设计，推动数字教育均衡发展。

第三，应用场景不断拓展，但权益保护存在结构性短板。随着数字教育深度推进，教育数据规模呈爆发式增长，学生学习行为数据、个人身份信息、教师教学数据、学校管理数据等持续产生流转，数据安全与个人权益保护压力持续加大。同时，AI教学工具、智能学伴、在线教育平台等新业态不断涌现，算法推荐、大数据画像等技术在教育场景广泛应用，带来了算法伦理、未成年人网络保护等新问题。当前河南政策文件中虽对教育数据安全有原则性要求，但在数据分级分类标准、数据共享开放规则、未成年人数据特殊保护、教育算法备案审查等方面，缺乏具有法律约束力的细化制度，实践中存在监管依据不足、追责机制缺失等问题。地方立法能够针对教育场景的特殊性，构建系统的教育数据治理与权益保护规则，补齐数字时代教育权利保障的制度短板。

三、河南数字教育地方立法的实施路径

立足河南教育大省的省情实际与数字教育发展阶段，我省数字教育地方立法应当坚持“促进为主、规范为辅、立足省情、循序渐进”的思路，构建符合河南实际的数字教育法治保障体系。

(一)坚持促进型立法的基本框架

数字教育技术迭代快、应用场景拓展快，地方立法不宜采用传统严格管制的模式，应以促进发展为核心导向，兼顾规范与安全，定位为促进型立法，探索制定《河南省数字教育促进条例》，为技术创新与实践探索预留弹性空间。

在立法内容上，应当做好与上位法的衔接：对于《数据安全法》《个人信息保护法》等已有明确规定的内容，做好落地衔接，不简单重复上位法；重点聚焦河南数字教育发展的特有制度需求，如省级教育资源平台建设运维、教育数据“一数一源”与共享机制、教育人工智能应用准入监管、乡村数字教育倾斜保障等具有地方特色的内容，突出立法的针对性与实用性。

(二)构建四位一体的规范体系

第一，健全权责配置制度。明确省、市、县三级政府数字教育事权划分：省级负责统筹规划、标准制定、省级平台建设与跨区域资源调度；市级负责区域内资源整合、智慧校园推进与属地监管；县级负责学校基础设施落地、设备运维与教师应用能力提升。确立教育行政部门的主管地位，明确网信、发改、财政、大数据管理等部门的协同职责，建立常态化跨部门联席会议制度，形成治理合力。

第二，完善标准规范制度。以法规形式确立全省统一的数字教育建设底线标准，对校园网络带宽、智能终端配备、数据接口格式、安全防护等级等核心指标作出统一规定，保障全省系统互联互通。建立标准动态调整机制，根据技术发展与实践需求定期更新升级，避免标准滞后于技术发展。

第三，强化资源保障制度。明确数字教育经费纳入各级财政预算，确立其在财政教育经费中的合理占比与增长机制，保障基础设施运维、资源更新、教师培训等常态化支出。拓宽经费来源渠道，规范社会资本参与数字教育建设的准入条件与监管规则，构建政府主导、多元参与的供给格局。建立欠发达地区数字教育专项转移支付制度，重点支持农村学校、薄弱学校数字化建设，缩小数字鸿沟。

第四，构建数据治理制度。建立教育数据分级分类管理制度，明确不同类型数据的采集范围、使用边界与共享条件。针对未成年学生设定更严格的个人信息保护规则，严格限制非必要数据采集。建立教育人工智能算法备案与伦理审查制度，防范算法歧视、算法沉迷等风险，保障教育公平与学生身心健康。

(三)循序渐进的立法推进策略

第一步，开展地方试点。选择郑州、鹤壁等数字教育基础较好的省辖市，以及部分数字化基础薄弱的县域开展立法试点，在先行地区重点验证前沿应用监管制度，在薄弱地区重点验证底线标准与倾斜支持机制，积累差异化实践经验。

第二步，制定政府规章。在试点经验成熟后，由省政府先行出台《河南省数字教育促进办法》，以政府规章形式在全省范围内统一基本规范，检验制度运行效果，为地方性法规制定奠定基础。

第三步，出台地方性法规。待规章实施一段时间、实践经验充分后，适时提请省人大常委会制定《河南省数字教育促进条例》，完成从规章到地方性法规的效力升级，构建长效制度保障。

数字教育是河南从教育大省迈向教育强省的关键支撑，也是全省数字化转型战略在教育领域的具体体现。以地方立法为数字教育筑牢制度根基，既是对现有政策推进模式的结构性升级，也是提升教育治理体系和治理能力现代化水平的必然要求。立足河南发展实际，加快构建具有地方特色的数字教育法规体系，必将为全省数字教育高质量发展注入持久制度动力，为教育强省建设提供坚实法治保障，为全国数字教育地方治理贡献河南经验。

【作者：周恒，郑州大学法学院副教授。基金项目：本文为河南省高校智库研究项目“数智强省建设中河南省数字教育发展的地方立法保障研究”(2026ZKYJ01)的阶段性成果】