党的二十届三中全会作出《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，其中“深入推进依法行政”部分明确提出“完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度”的改革要求，这既是贯彻落实习近平法治思想关于形成高效的法治实施体系目标的重要举措，也对完善我国法律责任追究制度、推动法律制裁体系化规范化具有重要意义。

一、提出完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度改革部署的背景

首先，我国已经形成了行政处罚和刑事处罚衔接的制度基础。1996年颁布的《行政处罚法》第二十二条就规定“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任”，即确立了行政处罚与刑事处罚的单向衔接制度，此后便成为行政处罚立法中的一项重要制度一直沿袭至今。2001年国务院制定了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，对行政执法机关在查处违法行为过程中发现违法主体涉嫌构成犯罪案件的移送制度作出了系统性规定，奠定了行政处罚与刑事处罚单向衔接的制度基础。此后，《治安管理处罚法》等单行立法也对行政执法机关的移送义务作出了明确规定，2011年中共中央办公厅、国务院办公厅《转发国务院法制办等部门<关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见>的通知》（中办发（2011）8号）进一步对加强行政执法与刑事司法衔接工作提出规范意见，为建立行政处罚和刑事处罚的双向衔接制度奠定了基础。

其次，传统的行政处罚与刑事处罚衔接制度设计仍存在明显缺漏。传统的行政执法和刑事司法衔接制度中仅仅规定了行政执法机关将查处违法过程中发现的涉嫌犯罪、依法需要追究刑事责任的案件移送公安机关予以刑事制裁的义务，但对于经刑事司法机关审查或调查认定为不构成犯罪、不需要追究刑事责任的情形，是否还追究行政法律责任缺乏明确的规则，导致实践中对此类案件的处理不统一、不规范、不及时，不利于实现依法制裁违法对象、全面追究违法行为人责任的立法目的。此外，行政执法与刑事司法衔接制度中移送的标准、移送的时间基准不明确等也是这一制度建设中亟待解决的突出问题。

再次，行政处罚与刑事处罚单向衔接制度不适应全面依法治国的新要求。党的十大以来，在全面依法治国战略深入推进的基础上我们党明确提出了习近平法治思想，作为新时代全面推进依法治国的根本遵循和指导思想。既有的行政处罚与刑事处罚单向衔接制度，既不符合建设中国特色社会主义法治体系关于“形成高效的法治实施体系”的目标要求，导致对违法对象法律责任追究的不及时、不全面，而且也无法实现“全面贯彻实施宪法”的改革主张，导致《宪法》关于追究一切违法行为法律责任的规定缺乏相应的制度支撑，此外，也难以满足全面治理违法行为、解决违法成本低等现实问题的客观要求。

正是基于上述背景和需求，在2021年新修订《行政处罚法》首次规定行政机关和司法机关对违法案件双向移送规则的基础上，党的二十届三中全会进一步提出了“完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度”这一新的改革部署。

二、完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度的重要意义

二十届三中全会立足全面依法治国的新要求和新时代公众对公平正义、民主法治等的新需求，在以往行政处罚与刑事处罚单向移送衔接制度的基础上，提出完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度的改革要求，强化法治领域改革对进一步全面深化改革的保障作用，具有多重重要意义。

第一，有助于推动宪法相关原则的贯彻实施。2018年修正的《宪法》第五条第四款明确规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”，即确立了任何违法行为都必须予以制裁并追究法律责任的原则。对此，习近平总书记指出，“宪法的生命在于实施，宪法的权威也在于实施，……要加强宪法实施和监督。”《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》也明确提出了“健全保证宪法全面实施的制度体系”的改革要求。因此，完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度改革部署的提出，有助于推动宪法关于制裁违法行为、追究违法主体法律责任的原则规定。

第二，有利于健全我国法律责任追究制度。坚持严格执法是习近平法治思想的重要观点，对此，习近平总书记指出，“必须坚持严格执法。法律的生命力在于实施。如果有了法律而不实施，或者实施不力，搞得有法不依、执法不严、违法不究，那制定再多法律也无济于事。”法律责任的追究是严格执法的重要内容和环节，在既往的行政处罚与刑事处罚单向衔接的基础上确立并完善双向移送的衔接制度，就为全面制裁违法行为，追究违法行为主体的行政或刑事法律责任奠定了制度基础，防止违法行为逃逸“法网”，避免法律责任追究的不全面、不系统而损害法律权威和尊严。

第三，有利于推动我国法律制裁的体系化规范化。依法对违法行为主体进行法律制裁是落实宪法和法律中法律责任内容的重要途径和方式，法律制裁的实施既能够将“文本上的法律”落实到具体案件实践中，从而实现立法目的和意图，而且能够预防类似违法行为的再度发生，还能够为公众提供明确的行为标准和预期，是法律实施的重要载体。从行政处罚到刑事处罚的单行移送和衔接到二者之间双向移送与衔接的转变，健全了行政制裁与刑事制裁之间既有衔接，又有根据案件实际情况进行转换的互动机制，能够预防对违法行为法律制裁的缺位或越位问题，也有助于推动我国法律制裁的体系化规范化构建。

第四，有利于强化对执法司法权力的监督规范。权力监督理论是习近平法治思想的重要组成部分，是新时代党和国家监督实践的理论升华。习近平总书记强调，“公权力姓公，也必须为公。只要公权力存在，就必须有制约和监督，不关进笼子，公权力就会被滥用。”行政处罚和刑事处罚分别涉及行政处罚权和刑事司法权的行使，要实现两种公权力的规范行使，确保二者之间依法衔接配合，预防有法不依、执法不严、以罚代刑以及“都要管”、“两不管”等执法司法乱象，必须强化二者之间衔接运行的监督。因此，完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度的改革部署，有利于强化对执法司法权力的监督，依法规范两种公权力衔接中的事实调查、行为性质认定、证据搜集固定、移送程序等。

三、完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度的着力点

1．健全双向衔接的程序规则

衔接程序是实现行政处罚与刑事处罚衔接、法律责任无遗漏追究的基本制度。健全二者之间的双向衔接制度应当至少需要从以下几个方面完善其程序规则。其一，

进一步明确双向衔接的时间基准。《行政处罚法》与《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等法律法规虽然设定了行政执法机关和公安机关、检察机关等刑事司法机关对追究刑事责任案件或行政责任案件的移送义务，但对何时移送缺乏明确规定，导致实践中行政处罚和刑事司法关于案件移送的时间基准缺乏统一规则。对此，《行政处罚法》并未明确行政机关对行政执法中发现的涉嫌犯罪案件向公安机关等移送案件的基准时间，也未规定公安机关、检察机关等经审查认为违法主体不构成犯罪或不需要追究刑事责任时向行政执法机关移送的时间阶段或节点。而移送时间基准规则的确定，既涉及到能否实现对违法主体予以及时制裁、追究相应法律责任的立法目的，也直接关系到违法行为人承担法律责任的轻重程度。其二，进一步规定行政执法机关向有关机关移送的具体程序制度。2020年修订的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》增加了行政执法机关对应当给予政务处分、涉嫌职务犯罪案件向监察机关或人民检察院移送的制度，但对移送的相关程序及其衔接程序均缺乏明确规定，亟待予以完善。其三，进一步细化刑事司法机关移送行政执法机关案件的处理程序规则。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十条规定了行政执法机关对公安机关不予立案案件依法处理或予以行政处罚的制度，但对接收移送的行政执法机关对案件如何处理，如是否需要重新立案、处理期限如何计算、已调查证据的效力等问题，也还需要作出细化规定。

2．健全双向衔接的移送标准制度

根据现行行政处罚与刑事处罚的衔接制度，行政机关在案件移送方面拥有一定裁量权，即案件是否进行移送取决于行政机关对违法行为是否涉嫌犯罪的前置判断，而违法行为是否构成犯罪的判断涉及到行政机关是否移送的实体标准。实践中，一方面，“违法行为涉嫌犯罪”的前置判断始终是困扰行政机关案件履行移送职责的症结所在，另一方面，尽管《刑法》、《最高人民法院 最高人民检察院关于办理危害食品安全刑事案件适用法律若干问题的解释》、《最高人民法院 最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》等对相关领域犯罪的认定标准作出了较为明确的规定，但在其他众多领域仍然缺乏具体的移送标准，导致实践操作中移送标准不统一、随意性大以及由此引发权力寻租滥用的风险。因此，可借鉴《四川省安全生产行政执法与刑事司法衔接工作实施办法》（川应急〔2019〕220号）的做法，根据领域分别梳理违法行为涉嫌犯罪的相关罪名，并针对每种罪名分别列明相对应的“行政违法行为”“行政处罚依据”“案件移送标准”等内容，逐步健全行刑双向衔接的移送标准体系。

3．强化双向衔接的监督机制

完善的行政处罚与刑事处罚双向衔接监督机制既是实现对违法主体予以无遗漏法律制裁、追究其法律责任立法目的的重要载体，也是破解实践中出现的以罚代刑、对涉嫌犯罪违法案件不移送、不接收或移送不全面、不规范等执法不严格问题的规范途径。一方面，要加强人民检察院对公安机关接收案件的监督制度建设。《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第九条、第十四条等均规定了人民检察院对行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件的监督机制，但对如何监督、监督程序以及监督处理措施等均缺乏相应细化规定，尤其是如何运用现代信息技术、案件信息共享等强化监督功能，都存在进一步完善的空间。另一方面，《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十四条第二款规定“任何单位和个人对行政执法机关违反本规定，应当向公安机关移送涉嫌犯罪案件而不移送的，有权向人民检察院、监察机关或者上级行政执法机关举报”。而要落实该条制度，就有必要健全行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的信息公开制度，从而为社会监督提供信息基础。

 “天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”习近平总书记在2014年召开的中央政法工作会议上指出，“现在我们的工作重点应该是保证法律实施，做到有法必依、执法必严、违法必究。”而制裁违法行为、追究违法主体的法律责任是法律实施即执法司法的重要内容，也是实现立法目的的关键环节，因此必须以完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度为抓手，推动宪法和法律法规的严格高效实施。（作者：宋国涛，中共河南省委党校（河南行政学院）决策咨询部副教授、法学博士）