内容提要：文化体制改革是改革开放以来，继经济体制改革和教育、医疗、卫生等领域体制改革之后的又一项重大体制改革，不仅包括文化管理体制、文化政策等方面的改革，还包括国有文化单位的改制、文化产业的发展等重大问题。多年来，文化产业体制改革成效显著，随着我国改革开放进入深水区，在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的要求下，新时代的文化体制改革必将持续深化并创新发展。

　　2018年12月18日，习近平总书记在庆祝改革开放40周年大会上发表重要讲话，全面、系统、深刻地总结了改革开放40年的光辉历程和宝贵经验。40年来，改革开放让中国的文化面貌焕然一新。中国的文化体制改革，是在建设中国特色社会主义的道路上，在经济全球化的浪潮中不断探索并持续推进的。改革开放以来，党和政府对文化的功能属性、价值地位的认识不断深化，文化自觉体现了对我们文化建设的清醒认识，文化自信彰显了我们深化改革开放的远见卓识。

　　一、我国文化体制改革的历程

　　我国的文化体制改革，从1978年算起，大体经历了四个发展阶段。第一个阶段从1978到1993年，标志事件是中国共产党的十一届三中全会，主要是实现了由以阶级斗争为纲的文化范式进入了以经济建设为中心的新范式。从文化体制讲，主要是恢复到“文化大革命”以前的体制上去，坚决地有步骤地改革文化事业体制，改革经营管理制度。改革是为了促进社会主义文艺的繁荣，提高作家、艺术家的思想艺术素质，提高作品的思想艺术质量。第二个阶段从1993到2002年，标志性事件是1992年邓小平同志视察南方的重要谈话发表和党的十四大的召开。这一时期，对文化体制改革的重要性和必要性的认识进一步提高。“坚持走改革开放之路，积极推进文化事业改革”成为文化发展的基本方针。1996年十四届六中全会通过的《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》提出了文化体制改革的任务和一系列方针。《决议》认为“改革文化体制是文化事业繁荣和发展的根本出路”，“改革的目的在于增强文化事业的活力，充分调动文化工作者的积极性，多出优秀作品，多出优秀人才”。强调改革要符合精神文明建设的要求，遵循文化发展的内在规律，发挥市场机制的积极作用。改革要区别情况，分类指导，理顺国家、单位、个人之间的关系，逐步形成国家保证重点、鼓励社会兴办文化事业的发展格局，充分反映了国人当时在文化体制改革上的认识水平。第三阶段从2002年至2012年。标志性事件是2002年召开的党的十六大。十六大第一次将文化分成文化事业和文化产业，强调要积极发展文化事业和文化产业。明确了整个文化体制改革的方向和目标，根据社会主义精神文明建设的特点和规律，适应社会主义市场经济发展的要求，推进文化体制改革。改革的目标、任务和原则是把深化改革同调整结构和促进发展结合起来，理顺政府和文化企事业单位的关系，加强文化法制建设，加强宏观管理，深化文化企事业单位内部改革，逐步建立有利于调动文化工作者积极性，推动文化创新，多出精品，多出人才的文化管理体制和运行机制。十六大还提出要“抓紧制定文化体制改革的总体方案”。

　　从党的十六大以来，也就是文化体制改革的第三个阶段开始，全国文化产业形成了一股新的浪潮，而文化体制改革是文化产业发展的核心动力。各地政府对此非常重视，不断通过优化文化产业发展的政策环境来实现改革。一方面是通过政府大力宣传，同时不断出台制度政策促进文化体制改革。另一方面，很多省市认识到文化作为“软实力”在经济社会发展中的重要地位，明确提出“文化立省”、“文化立市”战略，纷纷出台发展规划、扶持政策，高举文化产业大旗，着力推进文化产业发展，抢占“软”竞争的制高点。

　　以2012年召开的党的十八大至今，我们正处于文化发展和文化体制改革的第四个阶段。党的十八大报告提出，建设社会主义文化强国，必须深化文化体制改革，解放和发展文化生产力，增强文化整体实力和竞争力，让一切文化创造源泉充分涌流，增强全民族文化创造活力。2017年党的十九大报告进一步明确了文化建设在中国特色社会主义新时代的基本定位，提出了新时代要深化文化体制改革、完善文化管理体制，在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的要求下，新时代的文化体制改革必将持续深化并创新发展。

　　二、我国文化体制改革取得的成绩

　　改革开放以来，党和政府不断推动文化理论创新、制度创新、政策创新和实践创新，文化体制改革取得的主要成绩可以概括为以下几个方面：

　　(一)经营性文化事业单位改企转制取得很大进展

　　党的十六大把文化事业单位明确划分为“公益性”和“经营性”两类，提出了“文化产业”的概念，同时还明确了要把经营性事业单位进行转企改制，培育成为合格的市场主体作为改革文化体制的目标任务重点，进而划定文化事业单位的公共文化服务职能，在政策体系制定中也开始分类指导、区别对待。

　　以出版社转企改制为例。2009年4月9日，中办、国办印发了《中央各部门各单位出版社体制改革的意见》，要求中央各部门各单位经营性出版社全部要在2010年完成转制改革任务。鼓励中央各部门出版社进行重组和并购，组建出版企业集团。根据文件要求，转制后的出版社，要区别不同情，明确主管、主办单位职责。如是同一部门内组建的出版集团，主办单位不变;跨部门组建的出版集团公司，根据资产规模和业务关系，另行确定主管、主办单位。凡不具备市场准入条件的出版社，要注销出版资格。这项改革涉及293家出版社的转制问题。改制过程中一是要取消行政级别，二是涉及社会保障等福利的改变问题。除此之外还有资产评估问题、身份转换问题、后续生产经营等诸多问题，改革的过程困难重重，改革的效果却非常显著。在2008年10月，天津市新华书店、天津古籍书店和天津外文书店共同出资组建的天津新华发行有限责任公司正式揭牌，就已经标志着全国新华书店系统(除西藏外)，各省级新华书店全部完成转企改制。截至2012年，全国承担改革任务的580家出版社、3000家新华书店、850家电影制作发行放映单位、57家广电系统所属电视剧制作机构、38家党报党刊发行单位已全部完成转企改制;全国2102家承担改革任务的文化系统国有文艺院团(不含保留事业体制院团)已有2092家完成和基本完成转企改制、撤销或划转任务，占总数的99.5%。各地方1177家首批非时政类报刊出版单位中，1147家已完成和基本完成转企改制，占总数的97.5%;中央和地方的应转企改制的重点新闻网站中，80%以上已完成和基本完成改革任务。(1)从以上数据可以看出，政府文化管理的方式也在改革中逐步发生转变，政府和市场的界限更加清晰，无论是公益性单位还是经营性文化企业，活力都得到了充分的释放。

　　(二)国有文化单位股份制改造取得显著成效

　　文化体制改革非常重要的一方面是促使具备条件的国有文化单位直接进行股份制改造。主要是完善法人治理构，建立现代企业制度。通过股份制改造，引入社会资本，实现投资主体多元条件成熟时上市，提高国有文化企业的融资能力。此外，做大做强国有企业还有一项重要的举措，即组建文化企业集团。比如河南日报报业集团，通过文化体制改革，形成了《河南日报》、《河南日报农村版》、《大河报》、《河南商报》等十一报两刊三网站，初步建成了了涵盖纸质媒体、网络媒体、移动媒体、户外媒体的现代传播体系。截止到2018年1月，河南日报报业集团拥有全资及控股二级法人经营单位29家，涵盖新媒体、金融投资、户外广告、房地产、酒店、教育、文化物流、商业印刷等多个产业领域，新的经济增长点不断形成，多元产业支柱作用逐步显现，报业与多元产业相互融合、相互促进，产业结构不断优化，综合实力明显增强，发展质量持续提升。

　　组建文化企业集团和实行股份制改造，目的都是通过打破地区、行业限制，做强文化企业。

　　(三)文化产业发展形势良好

　　文化体制改革最为重要的方面就是全方位、多元化、多层次发展文化产业，与经济结构调整、推动产业升级紧密结合，切实将文化产业培育成新的经济增长点。为了更好推动文化产业的发展，从中央到地方都加大了对文化产业的财政和金融支持。第一，成立了文化产业领域的专项资金。文化产业发展专项资金作为政府扶持文化产业发展的财政政策，通过财政对文化产业的扶持来促进整个文化事业的发展。比如2015年度财政部下达文化产业发展专项资金50亿元，共支持项目850个;2016年度下达文化产业发展专项资金44.2亿元，支持项目944个;2017年度下达文化产业发展专项资金32.56亿元，支持重大项目方面186588万元，市场化配置方面139000万元。第二，税收政策支持。2005年，为了调整对文化企业的税收政策文化体制改革，促进文化产业发展，财政部、海关总署、国家税务总局联合发布《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策问题的通知》，2009年又下发了《关于支持文化企业发展若干税收政策问题的通知》，这些税收优惠政策对于激励文化单位加快转制或改制步伐，增强文化企业竞争力，发挥了重要作用。第三，鼓励文化产品走出去。2005年7月，中办、国办印发《关于进一步加强和改进文化产品和服务出口工作的意见》和《关于文化体制改革试点中支持文化产业发展若干税收政策问题的通知》，文化产品出口按照国家现行税法规定享受出口退(免)税政策;对在境外提供文化劳务取得的境外收入不征营业税，免征企业所得税;对生产重点文化产品进口所需要的自用设备及配套件、备件等，按现行税收政策的有关规定，免征进口关税和进口环节增值税。商务部2009年5月会同有关部门出台了《关于金融支持文化出口的指导意见》(以下简称《意见》)，按照“各部门组织推荐，进出口银行独立审贷”的原则，发挥各自尤势，共同搭建文化、金融合作平台，以支持文化企业和项目“走出去”为重，支持文化贸易发展。除此之外，还打破行业界限，实施文化生产领域的协调管理，比如建立文化市场综合执法机构、推进“三网融合”等。

　　在文化体制改革持续推进中，文化产业发展迅猛，群众的文化消费日趋旺盛，社会力量投资文化产业热情高涨，文化产品和服务丰富多样，文化产业对国民经济增长的贡献率不断上升，向着国民经济支柱性产业的目标稳步迈进。比如文化产业增加值从2012年的18071亿元提高到2016年的30785亿元，增长70.35%，占GDP的比重由2012年的3.48%升至2016年的4.14%。这充分说了了国家的文化产业政策导向明确、效果显著。同时，文化产业占GDP的比重突破4%，充分表明了我国文化及相关产业已逐步成长为宏观经济发展中新的增长点。

　　三、进一步深化文化体制改革的难点

　　改革开放以来，文化体制改革取得了很大的成绩，但有面临诸多难点，亟待解决，主要体现在以下几个方面：

　　(一)“两分法”在实施过程中遇到瓶颈

　　国有文化单位划分为公益性的文化事业和经营性的文化企业，这是文化制改革的一个基本依据。但在实践过程中，“两分法”的实施又遇到了很多现实困境，比如公益性与经营性是同一产业链的不同环节，在实践很难一刀切进行严格的划分。比如中央电视台新闻频道，就是典型的公益性文化事业，但新闻频道播出《新闻联播》节目前后，却是广告收入最多的黄金时段。“两分法”，有利于防范商业因素对采编机制的干扰，但实际看，这种做法实施起来有很大的难度。作为下游产业的投资方，以盈利为追求，必须依托上游部门的业绩。广告的吸纳、发行的增加，主要是由编辑工作的优劣来决定;同样，上游部门的投入产出、人力资源的组织和运作，要参照下游的业绩，要根据下游部门的实力和运作机制。这个问题在省市电视台都普遍存在，投资者与采编方的博弈在一定程度上阻碍了传媒产业的发展。

　　(二)演艺院团发展阻力巨大

　　首先，一个演艺院团的演出涉及脚本创作、演员培养、场地租赁、设备损坏等方面，成本高、风险大、投资收益低。二是演艺生涯短、再就业难度大。他们从艺生涯必须面临自身年龄、身体变化等限制，到了30以后，多数人就面临着再就业问题。这些人因为从小从艺，因此文化知识和其他方面的知识相对欠缺，再就业的难度大。三是演艺市场发育不足，特别是传统戏曲市场。中国极度缺乏文化鉴赏和文化素养教育，高雅文艺节目真正走进市场要经过很长的过程，除了要搞活文化单位的体制机制外，重要的是要培养高雅文艺的市场基础。四是财政补助有限。演艺院团作为事业体制，政府对演艺院团或是全额补助，或是差额补助。转制为企业以后，这些差额补助都没有了，完全把演艺院团推向市场，这对改制后的演艺团体来说压力巨大，他们面临市场融入度低、盈利能力弱等现实困境。

　　(三)组建文化企业集团的过程矛盾重重

　　首先，一刀切。一些集团公司成立后，实际上是行政使之。文化企业集团的组建行政色彩浓郁，对企业自身定位不明晰，对所在产业发展了解不到位。其次，传统媒体发展有限。现有的国有文化单位主要是集中在一些传统产业，如报刊、纸质出版，以及广播和电视。在互联网和移动互联网时代，这些产业面临着整个市场萎缩的巨大压力，如何做大做强，挑战与机遇并存。再次，旧体制的惯性。新媒体与传统的媒体是不同的两种类型。要求国有文化单位做大做强，但传统媒体往往停留在传统思维习惯的基础上，向新媒体拓展不足，或是简单嫁接，这就带来旧体制的惯性和新体制建立之间的矛盾。

　　四、深化文化体制改革的对策建议

　　文化体制改革是我国全方位改革事业的重要组成部分，在新时代，文化领域更应改变思路，政府、企业和个人形成文化创造和制度创新的合力，用体制机制创新来推动文化繁荣兴盛，形成从观念到制度到实践的深化改革的新局面。

　　(一)完善支持文化发展的各项政策

　　文化发展是一个系统工程，跨行业、跨部门以及分业管理的特性要求创新文化政策体系建设，减少文化分业管理带来的制约和行业壁垒，开掘制度“红利”，寻求文化政策规范管理合力。(2)首先，持续深化大文化部门的理念，形成完整的文化发展政策体系，弥补政策合力不足、综合效应无法充分显现的问题。中国文化管理长期实行分业管理模式，行政机构交叉重叠，条块分割，存在多头管理、交叉管理弊端，各自为政，权责不清，造成政出多门等问题。比如，今年三月份，文化部和旅游局的合并，必将开启管理体制和管理绩效的巨大改善。其次，完善文化系统自身的相关政策，充分释放制度红利。在实际工作中，作为担负文化管理的主要部门，也可以主动有所作为，借助于完善职责范围内的文化政策和管理方式探索，推动文化建设获得更大发展成效。再次，要辨证施策，综合施策，打通政策全过程的关键环节，从内容生产施运营管理、生产流通环境完善、培育消费等全链条有的放矢。文化部门还应深入政策解读、宣讲、指导、落实等具体环节，转变观念、注重实际，才能策成效。

　　(二)以管理创新推动文化创新

　　文化领域是最依赖创新的行业，文化发展需要政府不断转变职能，给文化创造提供足够的社会空间，否则就会抑制乃至阻碍文化创新。政策和制度建设创新，从理念上来看要首先实现由供给主导变成“需求导向”，改变长期以来政府主导文化管理的惯性思维方式。鼓励多元主体参与文化建设，形成文化管理“共治”的新格局。提供公共文化产品和服务主要是政府的职责，但在市场经济条件下，政府不是公益性文化事业的唯一代表，也不是公共文化产品和服务的唯一提供者。根据国家文物局网站2018年1月发布的《2016年度全国博物馆名录》，全国登记注册的博物馆有4826个，非国有博物馆1226个，加上未注册的私人博物馆及收藏室，总数可观。在有的城市，国有博物馆与民间博物馆已经可以平分秋色。但除观复博物馆等极少数私立博物馆步入由基金会理事会统一管理，实现了由私人收藏性质向公共文化服务机构的转变外，其他民间博物馆大多还由于缺乏上级主管单位强有力的政策支持、制度规范以及资金扶持，亟需破解生存发展难题。其次，完善文化内容管理方式。在数字传媒产业发展势头强劲的今天，对于文化内容的管理更应宽严相济，比如对艺术管理，可以适当调整，简化对电影的审批程序等，对于迅速崛起的短视频行业应审查规范，促其健康发展。再次，伴随着移动媒体“微时代”的到来，提供文化服务的行业企业也应更好适应新技术新媒体和文化消费模式的变化趋势，文化产品也要更好利用新技术进行融合创新和传播，适应文化消费模式的变化，满足人们多层次、多样化的文化需求。

　　(三)建立健全公平有序的市场竞争体系

　　文化体制改革面临的主要问题是文化产业不够发达，文化市场不够繁荣。一方面在做大做强国有文化企业的要求下，我们对民间力量参与文化市场竞争存在着管理过严的问题。以互联网信息服务业为例。2007年12月，国家广电总局和信息产业部联合发布了《互联网视听节目服务管理规定》，要求从2008年1月31日起，视频业务经营单位必须获得由广电主管门颁发的《信息网络传播视听节目许可证》，或履行备案手续。《规定》第八条指出，从事互联网视听节目服务的机构或单位必须为“国有独资或国控股单位”。但实际上国内影响较大的几家视频网站都是由外资或民间资本投入或控股的。如按照《规定》要求，上述视频网站都要关门。因此，《规定》出后招致一片批评之声。迫于压力，国家广电总局又对《规定》做了重新解释，采取老人老办法，新人新办法，即《规定》发布之前依法开办的，可重新登记并继续从业;《规定》发布之后申请从事互联网视听节目服务的，必须符合《规定》要求。重新解释与《规定》的不一致处，反映了《规定》在制定过程中的一个本思路，即希望国有独资或国有控股单位占领视频网站。这一基本思路无论是理念上还是实践层面都存在许多问题，不符合建立健全公平竞争的文化市场体系的要求。从实践层面看，民营视频网站在推动网络视频发展中发挥了巨大积极作用，使视听类节目丰富多样。另一方面，平面媒体、电影、电视、动漫、游戏、文学、绘画、歌舞、旅游等文化产业，该进行市场化的没有大幅度地市场化，有些虽然进行了市场化，但程度和效率都显著不足。这些产业如果能够很好地市场化，能创造很大的价值，但是文化受到的体制限制过多，文艺团体和文化产业受到的行政干预过多，有些文化事业干脆是垄断经营，这样就造成了很多问题。李长春在《文化强国之路——文化体制改革的探索与实践》说：文化市场要狼鹿共舞。(3)在文化领域还存在不少对非公有制文化经济的限制壁垒，在文化市场准入方面，可以深入探索负面清单准入的管理方式，进一步放开民营、外资的进入领域，培育合格的文化市场主体，建立健全现代文化市场体系。

　　文化体制改革的核心是解放和发展文化生产力，既涉及宏观层面文化理念、管理体制、文化政策等问题，又涉及微观层面国有文化单位改革、文化产业发展等具体问题，伴随着经济发展和科技进步，文化体制改革必将继续深入并创新发展。(作者：周远方，系中共河南省委党校科技文化教研部副教授、博士)

　　(1)祁述裕：《文化建设九讲》，国家行政学院出版社2014年版，第68页。

　　(2)高宏存：《政府文化管理前沿》，国家行政学院出版社2014年版，第23页。

　　(3)李长春：《文化强国之路——文化体制改革的探索与实践》，人民出版社2013版，第157页。