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老龄化背景下河南医养结合问题研究

2021-01-14 11:03:54 来源:映象网

[摘要] 在未富先老的背景下,深度老龄化的巨大压力已经对现有养老保障体系提出了日益严峻的考验。养老问题是家事也是国事。医养结合将现代医护技术与养老服务相结合,满足了老年人群的特殊需求,提高了老年人生活质量,适应了老龄化发展的形势,实现了养老模式的新突破,有助于中国特色养老事业的发展。本文通过对河南在医养结合方面进行的实践探索和存在问题进行分析,探索提升医养服务水平的路径和方法。

党的十八大以来,习近平总书记高度重视人民健康,高度重视老龄工作,党的十九大报告中明确提出“实施健康中国战略”,特别强调要“积极应对人口老龄化、构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境,推进医养结合,加快老龄事业和产业发展”。我国已经进入老龄化社会,家庭养老、社区养老和社会机构养老等传统养老方式已不能完全满足老年人所需。作为社会养老的一种创新模式,医养结合利用“医养一体化”的发展模式,集医疗、康复、养生、养老等为一体,把老年人健康医疗服务放在首要位置,将养老机构和医院功能相结合,融合生活照料和康复关怀。

其中,“医”包括医疗康复保健服务,具体有医疗服务、健康咨询服务、健康检查服务、疾病诊治和护理服务、大病康复服务以及临终关怀服务等;“养”包括生活照护服务、精神心理服务、文化活动服务。医养结合超越了传统养老理念中只强调“养”的层次,更加注重养老服务与医疗服务的兼得性,其优势在于整合医疗和养老两方面的资源,提供持续性的老年照顾服务,能够满足高龄、失能、失智、空巢、患病老人的多重生活料理需求,提高了老年人的生活质量,适应了老龄化发展的形势,实现了养老模式的新突破,有助于中国特色养老事业的发展。

一、河南实施医养结合政策的实践探索

据河南省统计部门数据显示,2019年,全省60岁以上老年人口1623万人,占常住人口的16.84%;65岁及以上人口1076万人,占11.16%;80岁及以上人口170万人,占1.76%。老年人口基数大、增速快,高龄化、空巢化趋势明显,家庭赡养和照护老年人的负担不断加重。随着河南省在养老服务方面的投入不断加大,以居家养老为基础、社区为依托、机构为补充的养老服务体系得到了快速的发展,医养结合模式也取得了较大的发展。

(一)做好顶层设计,提供政策支撑

2017年7月,我省相关部门加大政策制定和协调力度,出台《关于推进医疗卫生与养老服务相结合的实施意见》,按四步走、六大任务、五个保障为医养结合画出发展蓝图。文件还规定,到2018年年底,全省所有县(市、区)开展医养结合试点;到2020年,基本建立符合河南实际的医养结合体制机制和政策法规体系,医疗卫生和养老服务资源实现有序共享,覆盖城乡、规模适宜、功能合理、综合连续、高效便捷的医养结合服务网络基本形成。2020年8月,为更好满足老年人健康养老服务需求,我省又出台了《关于深化医养结合促进健康养老发展的意见》,更加明确地从加快健康养老服务设施建设、完善医养结合服务机制、提升健康养老服务能力、加强健康养老发展保障四个方面深化医养结合、促进健康养老发展。这两个文件的出台为我省医养结合的发展提供了政策支撑。

(二)加强机构建设,鼓励实践创新

为推动医养结合的发展,河南省加快改革创新,促进养老机构转型升级,支持并鼓励推行医养结合模式。截止2020年6月30日,全省共有医养结合机构306家。其中,既有民政部门备案又有卫生健康部门备案或行政许可的两证齐全的医养结合机构216家。在两证齐全医养结合机构中,属于养办医的73家,属于医办养的143家。在306家医养结合机构中,纳入医保定点的244家。在306家医养结合机构中,公立机构115家,非公立机构191家;政府办机构110家,社会办机构54家,个人办机构142家。这些医养结合机构经过运行实践,其运作模式大致可分为以下几类:内设照料模式,包括养老机构内设医疗机构和医疗机构内设养老机构两种类型;联合运行模式,即养老机构和医疗机构建立合作机制;支撑辐射模式,即社区照料中心、信息服务平台等和社区卫生服务中心等合作,服务居家和社区养老的老年人;受委托经营养老机构模式。

(三)开展试点工作,树立先进典型

我省最早开始医养结合试点是2016年,当时选取了郑州、洛阳、濮阳、兰考县、长垣县、临颍县、汤阴县、商城县八地要在全市(县)范围开展医养结合试点,每个试点市、县选择1-2家符合条件的城市二级医院开展医养结合试点。到2018年底,全省所有县(市、区)都开展了医养结合试点。当前医养结合已经全面铺开,涌现了一批特色鲜明示范性强的医养结合项目。2019年12月20日,国家卫健委与世界卫生组织共同开展“医养结合在中国的最佳实践”项目评选,我省商丘市卫健委、兰考县卫健委、郑州市爱馨阳光城、郏县四知堂中医院、鹤壁市老年公寓、淇县朝阳仁爱康复养老中心、南阳市第九人民医院、濮阳市中医院八家单位入选。这些单位创新“医养联合体”三级养护模式、打造立体式医养结合服务体系等典型经验做法,推动了我省医养结合深入发展,为应对老龄化社会提供了更多思路。

(四)细化政策落实,提升服务水平

随着相关政策的完善和落实,河南医养结合服务水平也不断提升。具体表现为:第一,社区养老卫生服务的能力和水平不断提高。例如建成“15分钟医疗圈”,为老年人提供便捷有效的基本医疗和基本公共卫生服务;为辖区60岁以上老人建立健康档案,进行日常健康管理,解决慢性病老人居家养老的医疗需求;成立托老所(日间照料中心),老人可在托老所休息、就餐、娱乐、健身、康复等。第二,建立医养协作联盟为老年人提供无障碍健康保障。如郑州市第九人民医院于2012年12月发起成立“河南省老年医养协作联盟”,吸纳省内60多家养老机构和医疗机构加入联盟组织,实现了医疗机构与养老机构的横向结合和资源共享。第三,家庭养老照护为老年人营造康乐家园。如濮阳市探索出了“健康教育先行、医疗保障跟进、照护服务常伴、健康养老始终”的计生家庭养老照护模式,初步形成以村级家庭互助养老为基础、乡级计生家园养老为核心、县级养老服务中心医疗管护为保障的三级立体养老模式,为老年人安享晚年作出了有益尝试。

二、河南实施医养结合存在的问题

当前我省在医养结合服务体系建设方面取得了一些成绩,但是其中也存在很多问题亟待解决。

(一)供需矛盾突出

供需矛盾突出主要体现在以下几个方面:第一,服务机构数量不足。全省共有医养结合机构306家,而老龄人口1600多万,80岁以上老人170万,大量高龄、失能、失智、空巢、患病老人的医养需求无法满足。第二,服务内容与群众需求存在差距。随着人们生活条件的改善,不同年龄层、收入层的老人在医养结合的需求方面存在差距,多样化的需求向医养服务提出更高的要求。第三,城乡医养结合发展差距较大。大量资源汇聚城市,城市医养结合服务体系建构相对较完善,农村老人享受的医养服务从内容到形式都与城市有较大差距,需要进一步加强服务供给,相关政策向农村倾斜,提升医养服务水平。

(二)资金投入不足

医养结合事业是一项投入大、收益慢的长期工程,需要整个社会加大对此的投入。当前,投入不足已经成为制约医养结合事业发展的一个重要原因。

第一,政府投入不足。从我省医养服务事业发展来看,除各地试点有政策扶持和支持外,其他医养服务机构能够获取资金的渠道很窄,政府的资金支持几乎没有。

第二,社会资本投入较少。我们一直鼓励社会资本进入医养结合领域,但是就我省的情况来看,愿意进入的社会资本不多,有些已经投资医养结合事业的也逐步选择了退出。

第三,医养结合机构营利差,自我维持能力不足。根据我们的调研,当前迫切需要机构医养结合服务的老人普遍年龄较大,主要是20世纪40、50年代出生的人群,但是这部分人群的消费观念、养老观念与现代不同,普遍比较节俭,很多人不愿意花钱进入养老机构。有些愿意进入机构的老人,在问及机构的收费后也会犹豫。这些导致医养结合机构盈利不足,能实现收支平衡已经比较难得,根本无力继续加大投资,进一步提高服务能力和水平。

(三)服务专业化水平有待提高

医养结合服务专业化水平直接关系到医养结合的未来发展和民众的满意度。当前,我省在医养服务方面的服务水平有待提高。

具体表现为:第一,基层医养服务水平受医疗设施、医疗水平等客观条件的限制,有较大提升空间。

第二,专业人才匮乏。医养结合事业的发展离不开专业人才,老年医学、康复、护理、健康管理、社工、老年服务与管理等专业人才目前比较匮乏,相关的学科和职业培训还没完全发展起来,人才缺口较大。

第三,现有医养服务机构留不住人才。医养结合机构的护理人员工作环境差、劳动强度大、工资待遇低、社会认可度不高,导致养老服务机构招聘人员困难、留住人员更难。虽然2017年国家取消了养老护理员职业资格证书,但并未出台规范养老从业人员的相关规定。如果放宽养老护理员职业标准,只求数量不重质量,势必导致养老护理人员素质参差不齐、养老机构管理混乱等问题出现。

(四)多元服务供给主体未能有效协作

医养结合工作涉及人社、卫生、民政等多个部门,由于行业差异、行政权限和财务分割等因素,各主体合作意识薄弱,难以实现利益协同。各个部门在履职过程中虽各司其职,但缺少硬性的互相通报制度,时常会出现交流不及时、信息不对称等问题,导致相关工作推动不力。特别是国家自2017年取消了对养老机构内设医疗机构的行政审批手续后,相关部门的信息互通工作更显得滞后。人社部门在支出医保费用、进行医保报销管理过程中不能如实掌握卫生部门、民政部门关于医疗、养老机构设置及运行情况,导致医养结合机构账目管理混乱、医养人员混淆等问题时有发生,影响了医养结合的发展和政府的公信力。另一方面,尽管政府在税收、财政、物价、土地等方面推出了不少优惠政策和扶持措施,激励社会力量参与养老服务,但在执行过程中还存在落实不到位的现象。

三、提升医养服务水平的对策

为促进我省医养结合事业的发展,提升医养服务机构的服务水平,针对其发展中存在的问题,我们主要从以下五个方面着手。

(一)整合医养资源

推进医养结合发展的重点之一就是促进医养资源的充分整合。

第一,加强医疗资源与养老资源的整合。在医院内增设老年病房,或开设老年医护绿色通道,为有医疗需求的老人提供专业化服务;更新服务理念,将发展老年康复护理服务作为工作重点;强化社区卫生服务中心与本社区养老服务中心合作,为老年人提供常规的健康咨询、查体和常见病的诊疗、护理服务等。

第二,鼓励养老机构与周边的医疗卫生机构开展多种形式的签约合作,双方签订合作协议,明确合作内容、方式、费用及双方责任,签约医疗卫生机构要在服务资源、合作机制等方面积极予以支持。各地要为医养签约合作创造良好政策环境,加大支持力度。

第三,对社会办医养结合机构进行“放管服”改革,简化医养结合机构审批登记,优化流程和环境。支持社会办大型医养结合机构走集团化、连锁化发展道路。各地也可采取公建民营、民办公助等方式支持社会力量为老年人提供多层次、多样化医养结合服务。

(二)增加资金投入

加大医养结合投入,我们需要构建财政资金、社会资本、慈善基金等多元结合的投入机制需。

第一,加大政府购买服务力度,支持符合条件的社会办医养结合机构承接当地公共卫生、基本医疗和基本养老等服务。当前,对低保、残疾老人的兜底性医养服务已经开展较好,但对一般老人的医养结合投入还需要政府继续加大购买服务力度。

第二,拓宽投融资渠道。鼓励社会办医养结合机构中的养老机构以股权融资、项目融资等方式筹集开办资金和发展资金。

第三,争取彩票公益金以及慈善捐赠资金投入医养结合事业发展。

第四,加快长期护理保险的试点和推广。实行长期护理保险制度的地区,失能老年人长期护理费用由长期护理保险按规定支付。长期护理保险的资金除了要求一定年龄以上的公民按照一定比例强制缴纳保险费、所在单位配套的常规渠道以外,还可考虑其他筹集渠道:一是从基本医疗保险基金按设定比例划转,二是通过财政划拨、福彩公益金资助、提取残疾人保障金方式划转,三是出台优惠政策,鼓励企业、单位、慈善机构等社会团体和个人进行捐助。

(三)提升服务专业化水平

专业化水平是医养结合事业发展成熟与否的重要标志。当前,提升医养服务专业化水平,需要从以下几个方面努力:

第一,将医养结合人才队伍建设分别纳入卫生健康和养老服务发展规划。鼓励引导普通高校、职业院校(含技工院校)增设相关专业和课程,加强老年医学、康复、护理、健康管理、社工、老年服务与管理等专业人才培养,扩大相关专业招生规模。

第二,统筹现有资源,设立一批医养结合培训基地,探索普通高校、职业院校、科研机构、行业学会协会与医养结合机构协同培养培训模式。各地要制定培训计划,分级分类对相关专业技术人员及服务人员进行专业技能培训和安全常识培训,医养结合机构要优先招聘培训合格的医疗护理员和养老护理员。

第三,支持医务人员从事医养结合服务。建立医养结合机构医务人员进修轮训机制,提高其服务能力和水平。鼓励退休医务人员到医养结合机构执业。各地要出台支持政策,引导职业院校护理及相关专业毕业生到医养结合机构执业。

(四)完善部门协同与监管

医养结合事业发展需要多部门协同推进,因此要加强部门间的协同合作。首先是明确各参与主体的职责,建立畅通、完善的服务主体间协作机制。可建立医养结合联席会议制度,强化部门间配合协作,合力推进健康养老工作扎实有序开展。其次,打破部门间的沟通壁垒,推动老龄部门、卫健部门、民政部门之间的互动,以统筹整合各方资源。完善制度政策,厘清家庭、社区、医疗机构、第三方服务机构应尽的责任义务及享受的优惠政策。另外,还要加强对医养结合服务的监管,建立完善的服务质量评估机制和监管机制,形成服务机构自评、政府评价以及第三方专业机构监管的格局,通过定期、不定期检查、自查等方式,促进服务质量的改善。

(五)强化信息支撑

构建信息化平台、开展智慧养老是医养结合的未来发展方向。当前,很多地方都在充分利用现有健康、养老等信息平台,构建“互联网+医养结合”发展模式,打造覆盖家庭、社区和机构的智慧健康养老服务网络,推动老年人的健康和养老信息共享、深度开发和合理利用,实现跨部门、跨区域的业务协同和信息资源共享。为实现智慧养老的目标,首先要加大技术开发投入,支持研发医疗辅助、家庭照护、安防监控、残障辅助、情感陪护等智能服务机器人,大力发展健康管理、健康检测监测、健康服务、智能康复辅具等智慧健康养老产品和服务。

其次,完善远程诊疗服务机制。推进面向医养结合机构的远程医疗建设,鼓励有条件的医疗机构为养老机构内设医疗机构提供远程诊疗服务,鼓励有条件的养老机构内设医疗机构设立远程诊疗站点,加入全省远程医疗平台。

再次,完善居民电子健康档案并加强管理,推进医养结合信息平台数据标准化和信息共享。

(郭晓莉 中共河南省委党校)

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