摘要：全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主，具备全链条、全方位、全覆盖的鲜明特征。党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，凝聚着亿万人民的智慧与期盼，勾勒出中国式现代化的光明前景。从规划建议的酝酿起草到征求意见，从专题调研到协商议政，每一个环节都浸润着全过程人民民主的鲜明底色，每一项内容都回应着人民对美好生活的向往。本文以“十五五”规划建议编制全过程为研究样本，从民主根基、民主实践、民主效能、民主价值四个维度，系统阐释国家中长期规划编制如何锚定人民中心立场、拓宽多元参与渠道、实现民意高效转化、彰显制度独特优势，深刻印证全过程人民民主并非抽象政治理念，而是贯穿国家治理全过程、赋能中国式现代化的鲜活实践，为新时代发展社会主义民主政治、推进国家治理现代化提供坚实实践参照。

关键词：“十五五”规划建议；全过程人民民主；国家治理；中国式现代化；民生福祉

引言

民主是人类共同价值，更是中国共产党治国理政的核心理念与实践追求。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央深化对社会主义民主政治发展规律的规律性认识，创造性提出全过程人民民主的重大理念，系统回答了新时代中国民主政治建设的重大理论与实践问题。习近平总书记明确指出：“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”这一重要论述精准界定了全过程人民民主的核心内涵、本质特征与实践价值，为新时代民主政治建设提供了根本遵循。

五年规划是中国特色社会主义制度下推进国家治理、引领经济社会发展的重要制度工具，是统筹国家发展全局、衔接中长期战略与年度发展任务的纲领性文件，兼具政治性、战略性与实践性。不同于西方民主重形式、轻实效的票决式民主，我国五年规划的编制全过程，始终坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，构建起“民意收集—民主协商—科学决策—落地转化—民生反馈”的完整民主闭环。

“十五五”时期是我国全面建成社会主义现代化强国、扎实推进中国式现代化的关键奠基期，处于世界百年未有之大变局加速演进、国内改革发展稳定任务艰巨繁重的关键阶段。“十五五”规划建议作为引领未来五年国家发展的顶层设计成果，其编制全过程严格践行全过程人民民主重大理念，将人民意志、群众智慧、民生期盼全方位融入规划顶层设计与具体部署。从制度层面固化公众参与规范，到线上线下全方位征集民意；从人大政协制度化协商论证，到社会各界分层分类建言献策；从民意诉求精准转化为政策举措，到发展成果普惠全体人民，完整呈现了全过程人民民主的实践逻辑、运行机制与治理效能，生动诠释了中国特色社会主义民主政治的独特优势，为中国式现代化建设注入持久制度动力。

一、民主根基：以人民为中心锚定规划方向​

人民性是全过程人民民主最鲜明的底色，也是我国五年规划编制一以贯之的根本立场。习近平总书记强调：“发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。”全过程人民民主的本质是人民当家作主，其核心要义在于始终坚持以人民为中心的发展思想，将人民利益、人民期盼、人民满意作为一切决策的出发点和落脚点。“十五五”规划建议的编制工作，从顶层设计之初就牢牢锚定人民立场，将造福人民作为根本价值取向，通过制度化设计保障人民主体地位，筑牢了规划编制的民主根基，实现了国家发展战略与人民美好生活向往的高度契合。

以人民为中心的价值导向，贯穿“十五五”规划编制的战略全局。“国之规划，民之生计。”五年规划从来不是单纯的经济发展方案，而是涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明建设的综合性民生发展蓝图。谋划“十五五”时期经济社会发展，党中央始终坚守初心使命，明确要求“把造福人民作为根本价值取向，坚持在发展中保障和改善民生，稳步推动共同富裕”。这一战略定位，彻底摒弃了西方以资本为中心的发展逻辑，彰显了中国共产党立党为公、执政为民的根本宗旨。当前，我国发展进入战略机遇和风险挑战并存、不确定难预料因素增多的时期，新质生产力培育、新发展格局构建、绿色低碳转型、共同富裕推进、公共服务提质等一系列重大任务，归根结底都是为了破解发展不平衡不充分问题，满足人民群众对高品质生活、高质量发展、高安全保障的全新需求。

基于这一价值导向，“十五五”规划建议精准聚焦群众急难愁盼，围绕收入分配优化、基础教育提质、医疗卫生扩容、养老服务升级、生态环境改善、就业创业保障等民生重点领域，设定了“人民生活品质不断提高”“美丽中国建设取得新的重大进展”“基本公共服务均等化水平持续提升”等一系列具象化发展目标，将民生福祉提升贯穿经济社会发展全过程，实现了国家发展规划与人民民生诉求的精准对接，让民主价值真正落地于民生实践。

制度化规范设计，固化人民当家作主的民主权利。全过程人民民主的核心优势在于拥有完整的制度程序和完整的参与实践，能够以制度刚性保障民主落地、杜绝形式民主。为进一步规范国家发展规划编制工作、夯实规划民主基础，《中华人民共和国国家发展规划法(草案)》明确将“践行全过程人民民主”确立为国家发展规划制定、实施、评估的基本原则，将公众参与从以往的柔性倡议、可选环节，升级为规划编制的刚性规范、必经流程。这一重大制度创新，从法律层面构建起常态化、规范化、制度化的民意吸纳机制，彻底打通了人民群众参与国家顶层设计的制度通道，确保规划编制全过程始终倾听民声、汇聚民智、顺应民意，从根本上杜绝了顶层设计脱离基层实际、国家发展偏离群众需求的问题。

长期以来，问计于民、问需于民、问策于民是我国五年规划编制的优良传统，更是全过程人民民主落地生根的生动体现。从“十四五”规划编制过程中，内蒙古达拉特旗基层村干部李电波提出的“互助性养老”基层治理建议被正式吸纳写入规划纲要，填补了农村养老服务体系建设的基层短板；到“十五五”规划编制期间，海量网民建言、基层群众意见、行业群体诉求全方位融入规划设计，充分印证了“国事天下事，皆是家事众人事”的民主真谛。规划编制始终坚持“顶层设计”与“问计于民”双向贯通、有机统一，既保证了国家战略的全局性、前瞻性、系统性，又确保了规划内容的针对性、务实性、民生性，让人民当家作主的本质要求在国家最高层级的发展规划中得到充分彰显。

坚守人民立场的民主逻辑，彰显中国式民主的本质优势。不同于西方民主聚焦选举环节、重形式轻实效的固有弊端，全过程人民民主贯穿决策、执行、管理、监督全链条，始终聚焦人民真实诉求、立足人民根本利益。“十五五”规划编制坚守以人民为中心的根本立场，本质上是中国式民主政治优势的集中体现，是党的群众路线在国家治理顶层设计中的深化拓展。在规划编制过程中，始终坚持人民主体地位，尊重人民首创精神，把人民群众的实践经验、智慧力量、发展期盼作为规划创新的源头活水，让规划不再是党政部门的单向部署，而是亿万人民共同参与、共同谋划、共同建设、共同享有的发展蓝图，从根本上保证了规划的科学性、民主性和实践性。

二、民主实践：以多元参与凝聚规划智慧

“十五五”规划建议的编制过程，通过全方位、多层次、宽领域的民主参与渠道，让不同群体的意见建议都能得到充分表达和尊重，形成了“众人拾柴火焰高”的生动局面。习近平总书记指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”全过程人民民主的生命力在于广泛、多层、制度化的参与实践，能够最大限度凝聚社会共识、汇聚全民力量。“十五五”规划建议的编制过程，构建起“线上全民建言+线下分层调研+人大依法履职+政协专题协商+社会各界广泛参与”的全方位、多层次、宽领域民主参与体系，打破了传统决策的圈层限制、时空壁垒和群体壁垒，实现了民主参与全覆盖、民意收集无死角、协商论证全方位，形成了全民共商发展大计、共绘发展蓝图的生动治理局面。

网络问政赋能全民参与，开启新时代民主实践新形态。随着数字技术深度融入国家治理，互联网已成为新时代群众参政议政、表达诉求、建言献策的核心渠道，为全过程人民民主提质增效提供了技术支撑。为广泛汇聚民智、倾听民声，2025年5月20日至6月20日，“十五五”规划编制工作专门开展为期一个月的网上意见征集专项活动，依托人民日报、新华社、中央广播电视总台等中央主流媒体官网、新闻客户端及“学习强国”学习平台，专门开设“十五五”规划建言专栏，面向全社会、各行业、各群体公开征集意见建议。

本次网上建言征集活动覆盖面广、参与度高、实效性强，累计收到网民有效建言超过311.3万条，创造了新时期规划编制民意征集的亮眼成果。海量建言内容涵盖经济发展、科技创新、乡村振兴、民生保障、生态环保、基层治理、对外开放等规划全部重点领域，既有宏观层面的战略思考，也有微观层面的细节建议；既有普通群众对衣食住行、养老就医等民生小事的期盼，也有行业从业者、专业人士对产业升级、技术攻关、制度完善的专业思考。针对网民建言征集工作，习近平总书记专门作出重要指示，强调要“广泛深入地察民情、听民声、汇民智，凝聚起推进中国式现代化的强大合力”。

网上建言问政模式，彻底打破了传统民主参与的时空限制、身份限制和地域限制，让偏远地区群众、基层普通劳动者、青年群体、新业态从业者等以往参与渠道有限的群体，能够便捷、高效、直接地参与国家顶层决策，实现了民主参与广度与深度的双重拓展，是党的群众路线在新媒体时代的创新实践，充分彰显了全过程人民民主与时俱进、贴合时代、扎根群众的鲜明特质。

人大政协协同发力，筑牢制度化民主协商核心支撑。人民代表大会制度是我国根本政治制度，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国基本政治制度，二者是全过程人民民主制度化、规范化、程序化运行的核心载体。在“十五五”规划建议编制过程中，全国人大、全国政协充分发挥职能优势，分工协作、同向发力，构建起制度化、专业化、系统化的民主调研与协商论证体系，为规划编制提供了坚实民意支撑和专业保障。

全国人大常委会立足依法监督、为民履职的核心职能，在2025年全国两会结束后，迅速启动“十五五”规划编制专题调研工作，统筹10个专门委员会、4个工作委员会下沉基层一线、深入行业一线、贴近群众生活，围绕经济高质量发展、科技创新、民生保障、生态保护、基层治理等重点领域开展全覆盖调研，最终形成26份高质量专题调研报告。同时，全国人大代表工作委员会组织各级人大代表立足岗位、扎根选区，广泛收集群众诉求、行业问题和基层经验，累计形成50份专项调研报告、梳理汇总432条针对性意见建议。这些调研成果直面发展痛点、贴合基层实际、契合群众期盼，为规划建议精准施策、科学布局提供了最鲜活、最真实、最接地气的民意依据，充分体现了人民代表来自人民、代表人民、服务人民的制度优势。

全国政协充分发挥专门协商机构独特优势，聚焦“十五五”规划编制核心议题开展专题议政协商。2025年8月，全国政协召开十四届常委会第十三次会议，专门围绕“制定国民经济和社会发展‘十五五’规划”开展专题协商议政，14位政协常委立足专业领域、结合行业实践、依托调研成果作大会发言，围绕新质生产力发展、科技创新体系建设、乡村全面振兴、区域协调发展、民生福祉提质、绿色低碳转型等重大战略问题，建睿智之言、献务实之策、谋长远之计。政协协商依托人才荟萃、智力密集、联系广泛的优势，有效弥补了单一决策视角的局限性，实现了宏观战略、专业智慧、基层民意的有机融合，让规划建议既契合国家长远发展战略，又贴合社会发展实际、回应群众真实诉求。

社会各界全域参与，彰显民主广泛性与包容性。全过程人民民主是覆盖全体人民、涵盖各行各业的民主，能够有效统筹不同群体、不同行业、不同领域的利益诉求，实现多元主体协同共治。“十五五”规划编制过程中，国家发展改革委牵头搭建多层次、多维度、全覆盖的意见征集平台，广泛吸纳市场主体、群团组织、行业协会、专家学者等社会各界力量参与建言献策，构建起全方位的民主参与格局。

针对市场主体发展诉求，国家发展改革委先后召开多场专题企业座谈会，分别聚焦科技创新赋能、国企民企协同发展、扩大内需稳就业、优化营商环境等核心议题，广泛听取央企、民企、中小微企业、科创企业等各类市场主体的意见建议，精准吸纳市场主体关于产业升级、政策扶持、制度优化的合理诉求，让规划更好适配市场经济发展规律、激发市场主体活力。

各类群团组织立足自身职能，聚焦特定群体权益保障与发展需求精准建言。中国残疾人联合会重点围绕残疾人康复保障、就业扶持、公共服务适配等领域形成专项建议；全国总工会聚焦新就业形态劳动者、产业工人等群体，重点提出劳动权益保障、职业技能提升、社会保障覆盖等优化建议；共青团中央立足青年发展需求，围绕青年创业就业、教育成长、住房保障、社会参与等领域梳理系统性建议；全国妇联聚焦妇女儿童权益保护、公共服务供给、家庭教育支持等民生重点提出务实举措。同时，各行业协会、商会立足产业发展实际，围绕产业链升级、知识产权保护、行业规范完善、产业政策优化等方面提供专业建言。多层次、专业化、精准化的社会参与机制，有效兼顾了不同群体、不同行业、不同领域的差异化诉求，实现了国家战略布局、产业发展需求与群众民生期盼的同频共振，充分彰显了全过程人民民主广泛包容、兼顾各方、凝聚共识的独特优势。

三、民主效能：从民意诉求到发展实效的转化

习近平总书记深刻指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民需要解决的问题的。”实效性、管用性是全过程人民民主区别于西方形式民主的核心特质，也是全过程人民民主的核心生命力所在。判断一种民主模式是否科学有效，关键不在于民主参与的形式是否丰富，而在于能否真正倾听民意、吸纳民智、解决民忧，能否将人民群众的诉求建议高效转化为治国理政的政策举措、实实在在的发展成果。“十五五”规划建议的编制实践，构建起“民意收集—梳理研判—吸纳转化—政策落地”的完整闭环，实现了民主参与从“形式参与”到“实质见效”的深度跨越，在科技创新、民生保障、改革攻坚等重点领域充分彰显了全过程人民民主的强大治理效能。

赋能科技创新，推动新质生产力培育精准落地。发展新质生产力、推进科技自立自强是“十五五”时期经济高质量发展的核心任务，也是社会各界高度关注、积极建言的重点领域。在规划编制民意征集过程中，广大企业家、科研工作者、专家学者、网民群众围绕科技创新体系建设、产业转型升级、核心技术攻关等重点问题积极建言献策，形成了大量高质量意见建议。企业家群体结合产业实践，提出“推动科技创新和产业创新深度融合、实现技术研发与场景应用双向赋能”的实操性建议；专家学者立足宏观发展与技术规律，提出“构建自主创新与开放创新协同发展新格局、完善科技创新激励机制、强化基础研究投入”的系统性思路；广大网民聚焦产业痛点，普遍呼吁加大关键核心技术攻关扶持力度、完善科创人才培育体系、畅通科技成果转化通道。

规划编制工作组对各类建言进行系统梳理、科学研判、择优吸纳，将社会各界的智慧结晶全面融入规划建议，转化为具体、明确、可落地的战略部署。规划建议中“推动科技创新和产业创新深度融合”“因地制宜培育和发展新质生产力”“强化关键核心技术自主可控”“健全科技成果转化激励机制”等重大部署，均源自基层实践与群众智慧。这种民意与政策的高效转化机制，彻底摒弃了闭门造车式决策模式，让科技创新布局贴合产业实际、契合发展规律、顺应市场需求，大幅提升了国家科技战略的科学性、精准性和可操作性，为“十五五”时期推进科技自立自强、培育壮大新质生产力、推动经济高质量发展提供了清晰路径和坚实支撑。

聚焦民生关切，推动惠民政策精准对接群众需求。民生无小事，枝叶总关情。养老、教育、医疗、就业、住房等民生领域，是人民群众诉求最集中、期盼最迫切的重点领域，也是全过程人民民主践行见效的核心领域。在“十五五”规划编制全过程中，线上网民建言、人大代表调研、政协委员提案、基层群众反馈的各类民生诉求，得到了全方位吸纳、精准化落地，实现了群众急难愁盼与政策供给的精准匹配。

针对广大网民普遍提出的“完善居家社区养老服务体系、扩大普惠养老服务供给”诉求，以及政协委员提出的“推进养老服务数字化、智能化转型，强化养老服务人才队伍建设”的专业建议，规划建议明确作出“优化基本养老服务供给、健全居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”的专项部署，着力破解老龄化背景下的养老服务短板。针对人大代表基层调研发现的“基层医疗资源薄弱、乡村医疗人才短缺、公共卫生服务能力不足”等突出问题，规划建议专门部署“实施医疗卫生强基工程、推进优质医疗资源下沉、完善基层医疗卫生服务体系”，持续缩小城乡医疗服务差距。针对群众反映强烈的基础教育资源不均衡、师资队伍建设滞后等问题，规划建议明确提出“培养造就高水平专业化教师队伍、推进义务教育优质均衡发展、完善普惠性学前教育体系”等务实举措。

一系列民生政策的落地见效，真正实现了“民有所呼、政有所应”，将群众的“烦心事、揪心事、操心事”转化为可感知、可触摸、可受益的民生成果，让全过程人民民主的制度优势切实转化为惠民利民的治理效能，让人民群众实实在在感受到中国式民主的温度与力量。

破解发展难题，以群众智慧赋能改革攻坚深化。改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是“十五五”时期推进中国式现代化的核心动力。当前，我国改革进入深水区，各类深层次体制机制障碍、结构性矛盾集中凸显，诸多发展难题的破解，离不开基层群众的实践探索与全社会的智慧汇聚。全过程人民民主的制度优势，就在于能够充分激发人民群众的首创精神，汇聚全民智慧破解改革发展瓶颈。

围绕构建高水平社会主义市场经济体制、建设全国统一大市场、优化营商环境、深化要素市场化改革等重大改革任务，社会各界广泛建言献策，提出“加快破除地方保护和市场分割壁垒”“完善公平竞争制度体系”“优化外资外贸发展环境”“健全要素市场化配置机制”等一系列针对性建议。这些源自市场、源自基层、源自实践的智慧成果，被充分吸纳融入规划建议，转化为“进一步全面深化改革取得新突破”“坚决破除阻碍全国统一大市场建设的卡点堵点”“持续优化市场化法治化国际化营商环境”等重大改革部署，为“十五五”时期深化改革攻坚、破除体制机制障碍、激活发展内生动力提供了坚实制度保障。

同时，在区域协调发展、绿色低碳转型、城乡融合发展、基层治理现代化等重点领域，规划建议充分吸纳基层实践经验、专家专业研判、社会各界合理诉求，形成了贴合实际、务实可行的发展方案。这种依靠人民、汇聚民智、破解难题的治理模式，充分印证了全过程人民民主不是形式上的民主，而是能够切实解决发展问题、推动社会进步的实质性民主，彰显了中国式民主强大的实践效能。 全过程人民民主的生命力在于其管用性，能够将人民群众的意愿转化为具体的政策举措，转化为看得见、摸得着的发展成果。“十五五”规划建议的形成过程，不仅是民主程序的完整实践，更是民主效能的充分彰显，实现了民意与民生的良性互动。

四、民主彰显：为中国式现代化注入强大制度动力

“十五五”规划建议所彰显的全过程人民民主实践，不仅为规划编制提供了坚实支撑，更为中国式现代化注入了强大制度动力，彰显了中国特色社会主义民主政治的独特优势。在百年变局加速演进、风险挑战增多的背景下，这种民主实践所凝聚的共识与力量，成为国家发展的重要保障。

全过程人民民主凝聚起中国式现代化的磅礴力量。中国式现代化是14多亿人民共同的事业，需要全体人民共同参与、共同建设。“十五五”规划建议的编制过程，通过广泛的民主参与，让人民群众从国家发展的旁观者变为参与者，从政策的接受者变为制定者，极大激发了人民群众的积极性、主动性、创造性。311.3万条网民建言、数百份调研报告、无数基层声音，汇聚成推进现代化建设的强大合力。“大鹏之动，非一羽之轻也；骐骥之速，非一足之力也”，当 14 亿多人民的智慧与力量被充分激发，中国式现代化必将不断开创新局面。

全过程人民民主彰显了中国制度的显著优势。与西方民主的形式化、碎片化不同，全过程人民民主实现了过程民主与成果民主、程序民主与实质民主、直接民主与间接民主的有机统一。“十五五”规划建议的编制过程，既通过网络征求意见实现了直接民主的广泛参与，又通过人大、政协等渠道实现了间接民主的制度保障；既遵循了严格的民主程序，又确保了政策符合人民根本利益。这种民主实践避免了“议而不决、决而不行”的治理困境，展现了中国特色社会注意制度高效集中力量办大事的优势。

全过程人民民主为全球民主发展贡献了中国智慧。民主是人类的共同价值，但没有放之四海而皆准的民主模式。“十五五”规划建议的形成过程，展现了一种全新的民主实践形态：它不追求形式上的 “票决民主”，而注重实质上的 “民意回应”；不局限于选举环节的民主，而贯穿于决策全过程。这种民主实践证明，民主可以通过多样化的形式实现，关键在于是否真正为人民谋福祉、是否推动国家发展进步。中国的全过程人民民主，为其他国家探索符合自身国情的民主道路提供了有益借鉴，丰富了人类政治文明形态。

从民主表达到民主彰显，“十五五”规划建议的编制过程，是全过程人民民主的一次生动实践。它生动诠释了“人民当家作主”不是抽象的概念，而是具体体现于规划制定的每一个环节、发展成果的每一处细节。从人民群众的“金点子”到发展的“金果子”，从民主参与到民生改善，全过程人民民主不仅塑造了规划建议的人民底色，更成为推动国家发展的强大动力。“十五五”时期，在党的领导下，随着全过程人民民主的不断发展完善，必将有更多民声被倾听、更多民智被汇聚、更多民生被改善，为全面推进强国建设、民族复兴伟业凝聚起无穷力量，让中国式现代化道路越走越宽广。

结语

从民意征集、民主协商到政策转化、成果落地，“十五五”规划建议的完整编制过程，是新时代全过程人民民主最生动、最全面、最深刻的实践样本。它以详实的实践成果有力证明，全过程人民民主不是抽象的理论概念，而是社会主义中国推进民主政治建设的生动实践。(作者：原琳琳，中共河南省委党校党建教研部讲师，博士。)

编辑：李雯 | 审核：张可垒 李高洁