摘要：在国家和地方制定不可降解一次性塑料制品的法治框架下，系统整理相关政策文件，总结国内外塑料污染治理的管理导向与法治化经验。围绕河南省塑料污染治理困境，分析河南省塑料污染治理法治化面临的现实挑战。为强化河南省塑料污染治理法治化水平的提升，从完善法规标准体系、建立跨部门协同机制、健全回收利用体系、强化技术创新、构建多元共治等方面提出具有中原特色的提升路径，为中西部地区塑料污染防治提供制度范式。

关键词：不可降解一次性塑料制品;地方法规;法治化水平;政策建议

塑料污染治理已成为全球环境治理的核心议题，我国作为塑料生产和消费第一大国，2022年塑料制品产量达8500万吨，其中一次性塑料制品占比超40%。河南省作为人口大省和农业大省，2023年塑料制品消费量约680万吨，治理任务艰巨。在国家《关于进一步加强塑料污染治理的意见》框架下，河南虽已出台《禁止和限制不可降解一次性塑料制品规定》，但在监管执行、回收体系、技术创新等方面仍存在明显短板。本文通过系统梳理国内外立法经验，深入剖析河南省塑料污染治理困境，提出具有中原特色的法治化提升路径，为中西部地区塑料污染防治提供制度范式。

一、国内外塑料污染治理立法经验借鉴

1.1国家层面制度框架与政策演进

我国塑料污染治理立法呈现“顶层设计-专项施策-地方创新”的递进特征。2020年1月，国家发改委、生态环境部联合发布《关于进一步加强塑料污染治理的意见》，构建“禁限一批、替代一批、规范一批”的治理体系，明确2025年底全国邮政快递网点禁止使用不可降解塑料包装袋等刚性目标[1]。该政策创新性采用分领域分阶段推进策略，如对不可降解塑料袋先在直辖市等重点城市禁用，再逐步扩展至地级以上城市，为地方实施预留缓冲空间。2022年修订的《废塑料污染控制技术规范》(HJ 364-2022)则从技术层面规范回收利用全流程，要求废塑料加工企业配备废气处理系统，颗粒物排放浓度限值收紧至10mg/m³，较旧标准提升50%。

在法律保障方面，《固体废物污染环境防治法》2020年修订时增设“塑料污染治理专章”，确立生产者责任延伸制度，要求电商、快递企业落实包装减量责任。2025年启动的《循环经济促进法》修订工作，拟将可降解塑料产业纳入绿色产业目录，提供税收减免和融资支持，为地方立法提供上位法依据。国家层面形成的“目标-技术-责任”三维框架，为河南地方立法提供了基本遵循。

1.2国内先行地区制度创新实践

地方层面已形成差异化治理模式，为河南提供多元参考[2,3]。浙江省构建“陆海统筹”治理体系，在台州市试点基础上出台全国首部海洋塑料废弃物治理法规[4]，将“蓝色循环”模式制度化，通过“海洋云仓”实现塑料垃圾收集、运输、处置全程可视化，2023年该模式带动4278艘渔船参与回收，减少碳排放约2200吨。这种“市场化收集+高值化利用+国际化认证”的全链条模式，对河南农村地膜回收体系建设具有直接借鉴价值。

上海市2023年实施的《商务领域经营者使用、报告一次性塑料制品管理办法》创新性引入阶梯式罚款制度[5]，对违规使用不可降解塑料袋的商家，首次违法罚款5000元，三次以上违法最高可处10万元罚款，较国家规定提高20倍，大幅提升违法成本。江苏省则注重标准引领，持续推动公共机构塑料污染治理，编制《机关常见塑料制品禁限目录》和《党政机关塑料污染治理“十问十答”》[6]，将抽象政策转化为具体行为指南，使基层执行准确率提升至83%。这些地方实践表明，有效的地方立法需兼顾严格性与可操作性。

1.3国际立法经验与治理范式

国际社会已形成全生命周期治理共识。欧盟《塑料指令》(2019/904)设定强制性回收目标[7]，要求2025年一次性塑料饮料瓶回收率达到90%，并通过生产者责任延伸制度(EPR)，强制企业承担回收处理成本，该制度使德国塑料回收率从2000年的38%提升至2022年的98%。日本2024年修订的《资源有效利用促进法》则引入再生塑料强制使用制度[8]，要求食品包装领域再生料使用比例不低于30%，未达标企业将面临最高100万日元罚款，这种“源头减量+循环利用”的双轨制值得借鉴。

特别值得关注的是精准立法技术，如欧盟基于海洋垃圾监测数据，将占海洋塑料垃圾70%的11类制品纳入禁限目录;加拿大将塑料微珠列入有毒物质清单，全面禁止其在化妆品中使用。这种以实证数据为基础的立法方法，可有效提升政策针对性。台州将“蓝色循环”模式上升为法律制度的经验表明，国际先进经验需与本土实践结合才能落地见效。

二、河南省塑料污染治理面临的现实挑战

(一)立法体系与监管效能不足。河南虽已出台《禁止和限制不可降解一次性塑料制品规定》，但配套实施细则严重滞后。法规要求2025年底全省邮政快递网点禁用不可降解塑料包装，但至今未发布快递包装替代品技术标准，导致企业无所适从。与上海的阶梯式罚款制度相比，河南对违规行为的罚款上限仅2万元，低于违法收益，形成“违法成本低-守法成本高”的逆向激励。2023年市场监管部门抽检显示，农贸市场超薄塑料袋违规率仍达43%，反映出执法威慑力不足。

(二)部门协同存在职责交叉与监管空白。省发改委负责替代材料产业培育，生态环境厅分管污染防治，农业农村厅主管农膜回收，但缺乏统一协调机制，导致出现“都管都不管”现象。如农膜回收补贴政策，财政部门按回收量补贴，环保部门按污染减排考核，指标冲突使基层执行困难。这种碎片化管理与欧盟“塑料治理专项工作组”的统筹模式形成鲜明对比。

(三)回收体系与技术产业短板。城乡回收体系呈现二元分化。城市生活垃圾分类虽覆盖率达85%，但塑料废弃物单独分类率不足30%;农村地区更显薄弱，农膜回收网点仅覆盖63个县，偏远地区“网点空置”现象突出，2023年全省农膜实际回收率72%，较统计数据低10个百分点。与浙江“海洋云仓”的智能化回收网络相比，河南回收设施仍停留在“垃圾桶+三轮车”的粗放阶段，缺乏数字化管理手段。

(四)再生塑料产业面临技术瓶颈与市场失灵。河南可降解材料产能虽达12万吨，但PLA(聚乳酸)连续聚合技术仍依赖进口，生产成本比国际先进水平高25%。再生塑料市场存在“劣币驱逐良币”现象，非法作坊用酸洗法处理废塑料，产品价格比正规企业低30%，导致许昌大周产业园等合规企业开工率不足60%。这种技术与市场双重制约，使河南塑料废弃物资源化率长期低于全国平均水平4个百分点。

(五)农业领域治理特殊困境。作为农业大省，河南每年使用农用地膜约12万吨，但超薄地膜禁而不止。尽管规定厚度≥0.01mm，但部分农户仍偷偷使用0.008mm的非标产品，因其每亩成本低15元。调查显示，豫东平原耕层土壤残膜量达4.8kg/亩，导致小麦减产约7%。与欧盟对农用地膜强制标注可降解认证的做法相比，河南缺乏追溯体系，难以从源头管控质量。农药包装废弃物回收面临小农户分散难题。全省2800万农户中，85%为小规模经营，单户年产生农药包装废弃物不足2kg，收集成本高达0.8元/个，远超补贴标准。虽然10个试点县建立“以旧换新”机制，但非试点地区回收率仅55%，形成“试点光鲜-整体滞后”的治理假象。这种农业领域的特殊挑战，要求河南立法必须兼顾粮食安全与生态保护双重目标。

三、河南省塑料污染治理法治化提升路径

(一)完善法规标准体系与执法机制。动态名录管理制度是提升立法精准性的关键。建议参照欧盟《塑料指令》的产品清单管理方法，基于河南实际修订《禁限塑料制品名录》，新增一次性塑料水杯、塑料牙签等3类高频使用制品，明确2026年餐饮外卖领域可降解餐具使用率达到80%的量化指标。针对农膜监管空白，制定《农用地膜可降解认证管理办法》，要求产品标注降解周期、适用土壤类型等信息，实现“从生产到回收”的全程追溯。

(二)建立跨部门协同执法机制势在必行。可借鉴浙江省“塑料污染治理专项工作组”经验，由省政府分管领导牵头，每月召开发改、环保、农业等11部门联席会议，建立“问题线索-查处结果-整改反馈”的闭环管理。创新“双随机+网格化”执法模式，将全省划分为1.2万个监管网格，配备专职网格员，对农贸市场等重点场所开展“飞行检查”，2025年前实现违规行为发现率提升至90%以上。

(三)健全回收利用体系与产业支撑。构建“城乡融合”的回收网络是破解二元结构的基础。在城市社区推广“智能回收箱+积分兑换”模式，市民投放塑料废弃物可兑换商超优惠券等实用权益;在农村地区复制台州“蓝色循环”经验，每乡镇建设2个标准化回收点，对交售农膜的农户给予0.5元/kg补贴，并将回收量与粮食补贴挂钩。2026年前实现全省回收网点行政村覆盖率达100%，农膜回收率稳定在85%以上。

(四)技术创新与产业培育需政策组合发力。设立10亿元省级绿色产业基金，重点支持金丹科技等企业突破PLA连续聚合技术，目标2027年可降解材料生产成本降低30%;实施“再生塑料品质提升工程”，对达到欧盟EFSA食品接触标准的再生料产品，给予每吨500元质量补贴。借鉴日本《资源有效利用促进法》，强制要求塑料瓶生产企业使用30%再生料，形成“需求拉动供给”的市场机制。

(五)强化农业领域治理与多元共治。农业塑料污染治理需要技术替代与机制创新双轮驱动。在黄淮海平原推广“0.012mm加厚地膜+机械化回收”模式，省级财政补贴50%地膜成本，并对回收机械购置给予30%累加补贴。借鉴德国“回收点+合作社”模式，由金正大等农资企业牵头，建立“旧膜兑换新膜”机制，2025年实现加厚地膜覆盖率90%。在南阳、信阳试点全生物降解地膜，探索“政府+企业+农户”的成本共担机制，每亩补贴80元，逐步解决“想用用不起”的难题。

(六)构建多元共治体系是长效之策。将塑料污染治理纳入中小学环境教育课程，每年开展“禁塑进校园”活动;在电商平台设立“绿色商家”标识，对使用环保包装的商户给予流量倾斜;借鉴江苏《党政机关塑料污染治理“十问十答”》，编制《公众禁塑行为指南》，通过“郑好办”APP开展有奖知识问答。2026年前实现公众对禁塑政策知晓率达90%，形成“政府引导、企业担当、公众参与”的治理共同体。

四、结论与展望

塑料污染治理法治化是一项系统工程，河南需立足农业大省实际，吸收欧盟全生命周期管理、浙江陆海统筹、德国生产者责任延伸等经验，构建具有中原特色的制度体系。通过完善法规标准、强化执法协同、创新回收模式、培育替代产业，力争2027年实现三大目标：不可降解一次性塑料制品消费量较2023年减少40%，塑料废弃物资源化率提升至45%，农膜回收率稳定在85%以上。

这一过程中，需要警惕两种倾向：一是过度依赖行政手段导致市场活力不足，二是追求短期政绩搞“运动式治理”。河南应把握国家《“十四五”塑料污染治理行动方案》实施契机，将法治化建设与产业转型、乡村振兴深度融合，使塑料污染治理成为推动高质量发展的绿色引擎。正如联合国环境规划署评价台州“蓝色循环”模式时指出的“地方创新能为全球治理提供解决方案”，河南的探索也将为中西部地区乃至全国塑料污染防治贡献“中原智慧”。

参考文献：

[1] 中华人民共和国国家发展和改革委员会. 关于进一步加强速率污染治理的意见(发改环资[2020]80号). (2020-01-19)[2025-10-15]. https://www.ndrc.gov.cn/xxgk/zcfb/tz/202001/t20200119_1219275.html

[2] 佚名.天津市公共机构塑料污染治理路径探索[J].中国机关后勤, 2024(7):54-57.

[3] 熊宇航,梁棋淇,林晟.公众对海洋微塑料的认知与行为及其影响因素——以福建省为例[J].科技和产业, 2022, 22(9):7.

[4] 台州市生态环境局.全国首部!台州立法助力海洋挣脱“塑缚”. [EB/OL] (2025-08-08)[2025-10-14]. https://sthjj.zjtz.gov.cn/art/2025/8/8/art_1229113390_58952233.html

[5] 上海市再生资源回收利用行业协会. 商务领域经营者使用、报告一次性塑料制品管理办法. [EB/OL](2023-05-19)[2025-10-15]. http://www.sh-recycle.org/articledetail.asp?id=5391

[6] 中共江苏省委新闻网. 江苏持续推动公共机构塑料污染治理. [EB/OL](2022-06-17)[2025-10-14]. https://www.zgjssw.gov.cn/yaowen/202206/t20220617_7585052.shtml

[7] European Union. Directive (EU) 2019/904 of the European Parliament and of the Council of 5 June 2019 on the reduction of the impact of certain plastic products on the environment (Text with EEA relevance). [EB/OL](2019-12-06)[2025-10-15]. http://data.europa.eu/eli/dir/2019/904/oj

[8] 国家市场监督管理总局. 日本通报《促进资源有效利用法案》执行令修正案. [EB/OL](2025-07-24)[2025-10-15]. https://www.samr.gov.cn/gjhzs/jsxmycs/dt/art/2025/art_38d92e4f94a347b9b96b6658ea987b67.html

(作者：赵畅，单位：河南省科学院地理研究所;本文系河南科技智库调研课题，基于绿色低碳发展的河南省塑料污染治理对策研究，HNKJZK-2025-81B)