截至2023年末，河南省城镇常住人口5701万人，常住人口城镇化率为58.08%。随着我省城市化进程不断加快，人口资源持续向城市集中，城市已经成为人民美好生活的主要承载地。但城市“雨岛”效应导致局部极端强降雨频发，极易在人口和资源密集的城市地区引发暴雨内涝灾害，造成重大损失。随着海绵城市建设、行洪河道疏浚、排水管网改造、易积水点治理等工程措施，以及城市洪涝模型、监测预警平台等非工程措施的实施，我省城市内涝治理取得积极进展。但现有的工程和非工程措施无法有效应对可能发生的超标准极端暴雨灾害，极易影响城市基础设施的正常运行，造成人民生命财产重大损失。为全面贯彻落实习近平总书记关于防汛救灾工作的重要指示精神，贯彻落实中央和省委、省政府工作要求，坚持人民至上、生命至上，严格落实“123”“321”工作机制，加快推进我省城市防洪减灾能力、安全水平和韧性的提升，研究制定相关对策措施迫在眉睫。

一、河南省城市防洪建设取得的成效

（一）城市防洪排涝格局基本形成

经过多年规划建设，我省已基本形成精细化洪水调度，分区域排除暴雨洪水的防洪排涝格局和相对完善的城市排水防涝工程体系。基于海绵城市的雨水径流源头减控体系不断完善，城市排水管网不断拓展、排水能力不断提升，雨水泵站抽排能力大大增强，雨水调蓄能力大幅增加，雨洪蓄滞体系初具规模。

（二）城市内涝防御体系相对完善

应急管理与水务、气象、国土、交通等部门的信息共享和资源整合能力持续提升；内涝风险监测预报和预警机制基本建立，河道行洪能力、管网排涝能力及积水内涝风险精细化评估机制基本健全；内涝防御预案的针对性和可操作性不断增强；固化防汛演练，抢险救灾能力持续提升。

（三）城市内涝应急抢险体系逐步完善

形成了统一指挥、上下联动的工作体系，建立了城市间、军地间、行业部门间防汛联动机制。在洪水调度、内涝排水、应急抢险、群众转移等方面形成防汛减灾救灾合力；优化洪水预警和内涝、山洪风险预警工作方法和流程，建立预警联调机制，逐步健全监测预报预警体系；按照突出重点、相互支援、点线面统筹兼顾的原则，全面落实防汛单元布控，应急抢险能力显著提升。

（四）城市内涝防御保障体系不断健全

坚持以人民为中心的发展思想，不断完善组织领导机制。明确排水防涝相关设施的维护主体，汛前落实清管行动方案，开展隐患排查、应急值守，设施维护管理不断加强；建立了遥测、通信、软件、防汛抗旱指挥等多系统平台，防汛通信保障能力不断增强；不断加强防汛抢险物资规范化管理，形成了布局合理、规模适度、调拨有序、保障有力的防汛物资储备体系；加大对积水内涝防治设施新建和更新改造工程的资金支持力度，资金投入机制不断健全；充分发挥专家支撑作用，组建城市防洪与应急管理专家库，建立了技术支撑与决策参谋工作机制。

二、河南省城市防洪减灾体制机制建设的不足

（一）城市防洪排涝能力弱，规划缺乏统筹衔接

随着城市化进程不断加快，城市建设与河流水系之间用地矛盾加剧，加之资金等多种原因，城区部分河道未经系统治理，部分已建堤防、护岸由于建成年代久远，相当一部分工程建设标准偏低。经过多年运行，部分河段淤积严重，河道断面缩窄，且河道沿线多布置有桥梁、闸（堰）等阻水建筑物，形成新的险点、隐患，给城市安全带来极大隐患；城市排水管网、排涝河道规划建设采用的设计标准、行业规范各不相同，各主管部门规划缺乏统筹衔接，管网数据不清晰、不准确、不共享，无法精细化系统分析城市排水系统的实际排水能力，尚未建立精细、准确的城市降雨径流模拟系统，难以充分利用雨水管网空间调蓄、净化和利用雨水。

（二）排水防涝的断点或阻水点尚需打通

铁路跨越公路或复杂交通条件下的道路下凹或排水管道阻断是城市积水内涝的主要原因。由于排水防涝设施与道路、河道的建设、管理不同步、不统一，下凹桥排水防涝设施建设依然存在现实困难，容易造成断头管、河道阻水点。

（三）排水防涝的监测、标识及智慧管理体系有待加强

城市雨水管渠和排水河道监测硬件设施缺乏，难以及时掌握城市积水内涝发生过程数据并及时采取积极有效的应对措施。地势低洼区域、易积水内涝的区域或规划的行泄通道没有明显的积水内涝风险标识，内涝风险标识体系尚未建立，不能提示社会公众对积水内涝进行有效防范；防洪排涝调控设施的功能未充分发挥，无法有效调节和利用雨水，缺乏排水防涝设施的智慧化管理体系。

（四）降雨径流源头减排体系尚不完善

建筑小区、绿地、道路、广场等城市径流产生源头的减排措施覆盖比例尚需进一步提高，减控径流措施的成效需要进一步改善和提升。当前我省大多数城市透水铺装道路难以起到明显的削减降雨径流、降低积水内涝风险的效果，人行步道、绿化隔离带等可改造为雨水滞蓄渗透的区域未能得到有效利用，导致道路雨水径流排放量大、难以控制，城市平屋顶的径流调控与污染削减作用未充分发挥。在已建成区的城市更新和老旧小区改造中海绵城市理念落实得尚不充分，致使已建成区的降雨径流没有得到有效减控，极易成为极端天气时的城市内涝较高风险区。

三、加快提升河南省城市洪涝防洪减灾能力的对策建议

（一）强化内涝预警防御体系

1.加强灾害性天气的预报预警。要充分利用卫星云图、雷达回波图、遥感影像等数据源和先进的监测预报手段提前对灾害性暴雨天气做出逐小时滚动预报，细化预警标准，及时发布暴雨预警。对于雨强或雨量超过暴雨红色预警阈值较多的极端天气，应给出所预报的暴雨量值，以便防御人员决策。

2.加强积水内涝的预测预警和反馈体系建设。建立城市积水内涝快速预报预警体系，利用微信、短信和网络媒体手段，向市民及时提供雨天出行和道路积水预测预警服务，把预警通知最大限度地覆盖辖区全域所有单位和个人。建立预警响应落实监督机制，对于橙色及以上暴雨预警，各单位应将收到确认及响应落实情况及时进行逐级反馈上报。

3.进一步提升防汛演练水平和效果。建设防汛综合实验场，利用虚拟现实、人工智能（AI）等现代化科技手段构建各种防汛应急场景，将防汛演练常态化；同时，建设物理模型实验场，开展防汛抢险救灾的实地实物演练。

4.进一步提升各类防汛预案的科技含量和操作便捷性。建立可视化、电子化的预案编制体系，基于情景分析推演模拟不同暴雨情境下的灾害发展过程，实现灾害场景的重现，最优化地调配应急救助资源与合理化防洪调度，精准有效地制定抢险措施，为应急决策提供可视化的决策环境，提高应急抢险决策方案的可行性、精准性。

（二）健全城市洪涝防御工程体系

1.完善落实城市雨洪行泄通道的规划设计和建设方案。按规划完成滞蓄涝洪（涝）区建设，提高雨洪滞蓄能力。尽快打通断头管和阻水点，保障排水防涝通道通畅。推广屋顶雨水滞蓄控排和雨养型屋顶绿化，将海绵化改造纳入老旧小区改造必改项目，通过增加老旧小区透水铺装、下凹绿地、调蓄空间等设施，提升已建成区域雨洪水滞蓄渗透能力，源头削减雨水径流，降低下游排水系统压力。根据城市竖向规划、下垫面和排水管网、河网情况，通过系统模拟分析，确定不同级别降雨的行泄通道，规划建设超过雨水管渠排水能力的专排系统，保持行泄通道畅通。

2.加快推进城市道路海绵化改造。通过修建集雨型绿化带、生态沟、透水铺装、蓄水设施等措施，增加城市道路的雨水滞蓄、入渗能力，削减道路雨水径流峰值和水量。加强透水铺装地面建设监管，保证新建和改建透水铺砖地面全面达标。明确城市公园应具有消纳周边雨水和滞蓄雨洪的功能，已建公园绿地在更新改造中调整竖向和景观格局，增加调节外部雨洪的功能。

（三）健全防汛应急抢险救灾体系

1.建立“快速反应、协同应对”的洪涝灾害应急体系。将气象、水务等部门的“测、防、报”与应急管理等部门的“抗、救、援”有机衔接，改进相关应急处置程序。优化完善中心城区抢险基点布局，加强城市生命线工程和积水内涝风险较大区域的应急避险避难设施建设与管理。及时采取有效措施防御极端天气灾害。

2.加强防汛抢险和救援物资的储备，建立更新机制，优化物资仓库的布局，将重要物资的物流管理纳入防汛抢险应急管理体系，确保灾害发生时抢险救援物资运输不中断。

3.要进一步提高专业化排水防涝应急队伍专业化建设水平，提高抢险救灾人员队伍与人口的比例，分片区建立专业化队伍、后备队伍（包括民兵和志愿者等）和社会力量相结合的排水防涝应急队伍体系。

（四）建立高水平的洪涝防控管理体系

1.进一步完善雨水管网、泵站、河道等排水防涝设施数据共享机制和授权使用机制，确保产权管理单位与水行政主管部门、规划行政主管部门、应急管理部门和市政府同步共享排水防涝设施数据。

2.利用5G、大数据、物联网等信息化手段，实现汛情、灾情数据共享。对管网、泵站、再生水厂、调蓄设施、蓄滞洪（涝）区及河道行洪等进行协同调度，雨前加强河道预泄、及时腾出调蓄空间。

3.强化规划管控、严格项目审批。对雨水管网规划未落实、项目未落地和排水设施不完善或能力不足的区域，优先完善排水设施，严格控制新增排水负荷的建设项目，成立专门的工作组沟通解决涉及铁路的积水内涝问题。

4.推动洪涝风险图社会化、法定化应用，建立城市积水内涝风险标识体系，实施内涝风险管理。在容易发生积水内涝的下凹桥和低洼地点安装积水深度监测与警示装置，超过设定的积水深度时通过声、光提示行人注意安全，并将数据上报管理部门，及时采取断路等管控措施。

（五）加强洪涝灾后恢复重建

1.加强受灾群众的心理干预与心理救援。灾害中及灾害后不仅要注重物质救援，更要强调精神救援，相关部门应当及时派出心理咨询专业人员及志愿者实施心理救援，关心灾民生活，重拾灾民信心。

2.完善应急管理绩效评估指标体系。在各级政府绩效考核体系中，减少单纯的经济指标性考核，采用“危机处理效果”指标考核应急工作，在制度上为各级政府的应急行为提供正向激励。要重视经验教训总结，查漏补缺，根据应急过程的经验对应急预案进行持续修改。

（六）加强防汛避险科普教育培训

1.加强防汛避险、自救减灾的科普宣传教育，培养公众的应急避险减灾意识。利用资料图册发放、网络媒体传播、实体培训等措施加大对公众的防汛应急科普教育。大力倡导“防灾避险、生命至上、自救互救、人人有责”的公共安全文化理念，减少负面情绪，提高群众的防灾减灾意识，提高群众对内涝成灾及防治等方面的科学认识水平。

2.增强公众危机状态下的自救能力、互助能力和理智行为能力。引导公众主动学习与危险的、变化的和不确定的环境相共存，提高自身对洪涝灾害的适应性。

作者：李翔海，河南理工大学应急管理学院副教授，河南理工大学太行发展研究院专职研究员

基金项目：2022 年度河南省高等学校智库研究项目“河南省城市洪涝灾害风险评估及对策研究 ”