当前，以基金的方式引导产业落地成为各级政府招商模式的有力手段，重点省市因地制宜探索资本招商新模式，在基金运营管理、组织形式等方面各有侧重，涌现出不少新方法、新经验，典型代表就是近年来安徽省整体的跨越式发展就得益于政府引导基金对区域主导产业和新兴初创产业发展提供的资金支持，其中，“合肥模式”最为典型。“合肥模式”实质上是地方政府的招商引资行为，成功的关键主要在于当地完善的产业支持政策以及对于投资机会的准确把握。这些经验与探索为河南各级政府高水平推进资本招商带来了新的思路。

一、“合肥模式”的运营机制及其成功因素

“合肥模式”核心是充分发挥国有资本引领作用，推动产业高质量发展。重点是聚焦产业发展定位，找准产业链关键环节重点企业，通过国有资本投入，带动社会资本进入，共同培育发展产业项目，待项目成熟后，国有资本以市场化方式安全退出，转投其他产业项目，不断延伸拓展地方产业链条。

1.“合肥模式”的底层逻辑

“合肥模式”的核心逻辑是由国资委牵头，通过多元化立体化投融资体系，以投带引，以合肥建投集团、合肥产投集团、兴泰控股三大平台为资本纽带打造产业集群。“合肥模式”取得成效的关键在于此模式有效兼顾了社会发展与金融回报双重目的。这就是该模式的底层逻辑，简言之，就是国有资本与非国有的社会资金搭配获得双重价值，既发展了地方经济，又取得高投资回报。

政府引导基金由于其特殊性，并不是为了追求短期的投资收益，而是为了弥补市场机制在产业升级、中小微科创企业发展生命初期融资不足等问题，重点协助和发展需要升级的优势主导产业、国家战略性新兴产业、处于种子期、成长期的科创企业，为社会资本与国家产业升级转型建立沟通桥梁。当前政府引导基金在股权投资市场LP中，基本处于绝对主力，有利于引导社会资本。

2.“合肥模式”的运营机制

在实践中，“合肥模式”坚持通过政府成立基金，以股权直接投资的形式吸引重大项目落地，并打造完整的产业链，促进产业的集群发展，依托三大国资平台，围绕投资全链条打造“引进团队—国资引领—项目落地—股权退出—循环发展”闭环。成功的精髓在于该模式的运营机制，即以国有资金为杠杆吸纳社会资金（资金来源），聚焦新兴产业布局（投资方向），形成适时进退的良性循环体系（退出机制）。“合肥模式”的运营机制（包括资金来源、投资方向、退出模式等方面）体现为政府依托国资平台，联合头部机构共同设立产业基金群，通过直接投资、组建和参与各类投资基金，吸引社会资本进入。换言之，“合肥模式”就是以国有资金为种子基金，或称“母基金”，以此为杠杆，撬动社会资本，引导多元化社会资本赋能产业转型升级。这就是合肥“引导性股权投资+社会化投资+天使投资+投资基金+基金管理”产业基金集群发展模式，并以此构建起了多元化的融资投资体系，形成了产业转型升级的金融赋能平台。具体做法：政府根据自身资源禀赋优势与未来产业规划等来选择行业赛道及目标企业，然后与企业就政策需求（土地、税收优惠、人才、产业配套等）、资金需求（产业基金、财政补贴、协调贷款等）、政府诉求（IPO、综合利税、就业等）谈判，谈成后国有资本通过直投或者产业基金等方式进入，企业在当地落地项目并做大做强，项目成熟后国资股权退出并滚动循环进入下个新的赛道项目。同时，企业落地的项目做大做强后也会吸引产业链关联企业入驻，形成产业集群，进而也实现了产业经济转型与城市升级。

3.“合肥模式”的成功要素

“合肥模式”的成功与政府引导基金主导、多层次政策错位扶持密不可分。市场化的投资基金仅关注单个项目的回报率，并不关注项目的溢出效应。而政府引导基金结合政府对企业的扶持政策，能够从更高层次统筹基金回报率、税收、就业、城市长期增长等多维度发展目标，从而实现多赢。

（1）产业扶持政策不断完善。自2014年合肥市逐步完善产业支持政策，形成了“1+3+5”的政策体系，明确了各产业扶持的重点以及具体投资方式，完善的产业政策是政府进行招商引资活动中必不可少的一环，也为合肥建投进行产业投资营造了良好的环境。

（2）合肥建投担任投资主体，吸引产业主体落地。合肥建投实现向产业投资主体转型后，以直接参股或通过产业基金入股的方式，完成对产业主体的投资。具体作法：围绕十大新兴产业，以“一产业一基金”的模式，为新兴产业发展提供资本支撑，助力安徽省新能源汽车和智能网联汽车、新一代信息技术、人工智能、高端装备制造、生命健康、新材料等安徽省十大新兴产业。

（3）撬动更多社会资本,带动产业发展。合肥市充分发挥国有资本的杠杆撬动作用，通过国有资本市场化运作方式，引导更多金融资本和社会资本共同参与产业发展，从完善产业链、到打造产业集群、再到产业生态。

（4）精准聚焦，科学确定产业投融资项目。政府引导基金着力于支持战略新兴产业，兼顾扶持发展地方特色产业。从投资的环节来看，首先选取符合区域产业发展方向与政府政策导向的产业；其次选取产业内头部企业，头部企业意味着产业链的掌控权，产业链带来产业集群。从京东方、兆易创新再到蔚来汽车，合肥撬动了显示屏产业、半导体产业和新能源汽车产业，带动形成千亿级的产业链。从退出角度来看，国资的目的并非长期持有公司股权，在招引并培育产业后通过股权出让等方式安全退出并获得收益，一方面可以保障国有资产的安全，另一方面可用退出的资金开展下一步的产业招引与培育。

（5）优化人才引进培育环境，加强人才支撑。人才优势是合肥快速发展的关键。合肥市成功的经验在于提升创新能力，加强人才支撑，主要作法是，首先打造一流的人才发展环境，积极引进人才，高端产业集聚也对人口形成虹吸效应。其次，合肥市丰富的科教资源与高素质人才，也是“合肥模式”成功的重要因素。其三，打造了一支懂产业、通政策、熟悉市场、擅长谈判、精于资本运作的“政府投行队伍”，通过培养本土招投团队、借助外部人才力量构建强大的招投人才体系。

二、“合肥模式”带给河南的经验借鉴

政府类投资基金在国家和区域经济发展中承担的角色越发重要，已成为产业链、投资链、科技链场景的重要组织渠道和运作载体。与市场类投资基金相比较，政府类投资性基金的投资目的是为了扶持企业、培育市场，而非经济利益。为此，政府投资性基金不应以成熟项目作为投资标的，而应与市场类基金实行差异化的投资策略。在实践中，政府投资性基金要充分发挥国有资本在创新资本形成中的杠杆和引领作用，围绕服务国家战略需要，在市场不成熟时培育市场、建设市场，在市场成熟时退出市场，转入新的创新赛道，形成良性循环。在投资方向上，围绕“投大投长”、“投早投新”两端持续发力；在投资方式上，坚持有进有退、阶段性持股的资本运营理念。

1.提高政府引导基金的市场化运作水平

因为需要政府大量投入，政府也要相应地分享成果，这就需要改善市场分配制度，提高创新收益分配的公平性。如何让政府取得相应的回报呢?政府适当持股是一个可以考虑的方向。政府引导基金是一个很好的尝试。虽然大变局时代的产业政策需要政府发挥更大作用，但这并不意味仅依靠政府出资进行创新。政府只是出资的一方，私人部门也是重要的一环，需要多方参与。政府引导基金实现了产业政策从政府的“独角戏”到政企合作的“二人转”。政府引导基金通过政企合作能够帮助政府更好地识别出真正有效率的企业，既避免了信息不对称的问题，也提高了产业政策的效率。相比直接补贴企业，政企合作是更有效的产业政策方式。

2.充分发挥国有资本在创新资本形成中的杠杆和引领作用

各级政府通过政策引导投资性基金聚焦战新产业和地区优势产业，加大对以早、中期为主的创业投资企业的支持。（1）政策引导促进阶段向前、行业趋同，聚焦科创、战新和地区优势产业。（2）政府引导基金关注领域随着地方产业政策的逐步完善趋向聚焦化，重点支持项目阶段逐渐前移、落实鼓励投早投小的方针。（3）构建国有资本退出机制。借鉴合肥市形成的“引进项目→国资投入引领→项目落地→股权退出→循环支持新项目发展”的产业运作模式，在科技创新企业“死亡谷”阶段和爬坡过坎的高风险阶段，其他社会资本不敢投、不愿投的时候，国有资本可以给予扶持和帮助，支持企业和企业家创新，在企业发展壮大后择时退出，从而有力促进科技创新和产业创新的良性循环。

3.创新地方产业投融资模式

为更好发挥政府资金对产业发展的引导作用，在投入方式上做出重大调整，构建起了政策资金、专项资金、产业基金及财政金融灵活运用、相互结合的资金支持体系，更好地实现了“拨款变投资、资金变基金”的市场化投融资方式。（1）构建完善的财政资金投入模式。推动国资平台做强做优做大，实现“以投带引”作用，筑牢产业发展支撑点。（2）重组专业化国资投融资平台。（3）引导社会资本和金融资本共同参与产业发展。充分发挥国有资本的杠杆撬动作用，有力引入更多金融资本和社会资本。产业具备一定基础后，就可以引导社会资本共同参与产业发展。

4.加快推动融资平台公司的撤并转型

地方政府对于具有相关专业资质、竞争力较强、规模较大的平台公司进行资源整合，提高自身经营能力、丰富经营收入来源，参与市场化竞争。平台公司应当充分利用资源的整合优势，从“建设城市”向“经营城市”转变，实质性介入区域经济发展的整体价值链，可逐步涉及到文化教育、医疗卫生、住房环保等国计民生领域，通过高效的产业经营反哺政府性投资项目建设，强化平台自身造血功能，保证平台公司的正常运行，推动优势产业上市运作，提升平台公司决策与经营水平，建立并健全激励与约束机制，最终实现其投融资体制的可持续发展。建议一是采取有效措施，加强平台公司现有资产资源的优化重组；二是大力培育经营性业务；三是应努力拓宽融资渠道，形成以发行债券为主，资产证券化、银行贷款、特许融资等多种融资方式共存的局面。

5.从单纯投资到生态赋能，进行平台化、生态化建设

（1）选择政府与产业资本联合的“政府类基金+行业龙头企业+专业投资机构”的模式进行基金运作，能够产生较好的产融结合和产业生态圈培育效应。（2）探索“基金+园区+产业”新模式。将基金投资与园区建设、产业发展相结合，以基金为资金运作平台，以园区为空间载体，高效聚集政策、资本、项目等资源，一方面为园区企业提供资金和空间保障，助力招商引资全域“一盘棋”，另一方面可改善政府类基金和地方国企的投资分散化碎片化的问题。（3）集聚全要素打造具有较强政策竞争力、生态吸引力、创新孵化力的服务生态。包括企业服务生态、产业链生态、基金群生态等。在企业服务生态方面，通过政府（政策、空间等）、上下游（产业资本等）、金融、商务、人力、科技、资本运作等资源的导入及对接，构建企业全周期服务生态。通过加强资源配套，不仅能够促进引导目的的实现，同时也会增加企业盈利可能性，从而变相增加政府投资收益。在产业链生态构建方面，加大招商图谱研判，着眼重点产业链布局。一方面通过直投基金等形式吸引或打造链主企业，另一方面联动上下游产业，引导促进产业融合和集群建设。基金群和产融城结合生态，通过项目库、LP库、GP库、基金群的建设，发挥产业投行功能，在投募资、政府资源对接、资本运作、产业协同方面赋能LP和被投子基金。

三、各地区借鉴“合肥模式”应特别注意的问题

　　“合肥模式”的成功建立在当地的区位优势、科研实力优势以及政府重视招商引资活动等因素的基础之上，各地由于资源禀赋不同，照搬照抄很难取得成功。“合肥模式”的成功向其他城投平台展示了向产业主体转型是一条能够走通的道路，也向其他地方政府展示了招商引资政策是如何推动一个城市在十几年的时间完成向高新产业的转型。但是，其他地区想要复刻该模式可能比较困难，由于各地的资源禀赋不同，相同的政策也很难取得同样的效果。对于其他城投平台而言，合肥建投提供了一个很好的向产业投资主体转型的范例，但是投资领域与城投传统的业务相差甚远，并非所有城投都有能力开展投资业务，可能对于大部分城投来说，承接当地优势产业是一条更为稳妥的道路。(作者 李国英 河南省社会科学院乡村振兴研究所研究员)