随着数字技术向政务领域的深度渗透，地方数字政府建设已从“单兵突进”的技术应用阶段迈向“系统协同”的效能释放新阶段。然而，受经济基础、技术禀赋、治理传统等因素影响，我国省、市、县(区)三级数字政府建设呈现出显著的梯度差异：东部沿海地区依托雄厚的产业基础与数据资源，在跨域协同、场景创新上走在前列；中西部地区则在基础设施覆盖与基层服务数字化上加速追赶，部分县域仍面临数据壁垒、能力短板等现实制约。这种梯度特征既反映了区域发展的客观规律，也暗藏着资源错配、重复建设等潜在风险。如何立足不同层级、不同区域的发展实际，构建差异化赋能策略——既推动领先地区向“智慧治理”跃升，又助力后发地区突破“数字鸿沟”，实现从“有”到“优”的跨越，成为当前数字政府建设亟待破解的关键命题。

尽管地方数字政府建设取得显著成效，但在实践中仍面临多重挑战，且呈现层级化特征，需通过系统性改革破解。第一，制度体系不完善，层级协同存在梗阻。省级层面，政策迭代滞后于技术发展，部分省份的《政务数据共享管理办法》仍沿用2020年前的条款，未涵盖隐私计算、区块链等新技术应用规范，导致跨部门数据共享时“无据可依”。例如，某东部省份医保部门因担心数据安全，拒绝向省级健康平台开放参保数据，影响异地就医直接结算覆盖率。市级层面，存在“创新冲动”与“合规风险”的冲突：部分城市为推动场景落地，擅自放宽数据共享条件，如某城市在交通治理中未脱敏共享车主信息，引发隐私争议；而严格遵循规定的城市则面临数据获取难，某西部城市“城市大脑”因无法获取公安卡口数据，交通拥堵分析准确率仅65%。县级层面，权责不匹配问题突出：基层政府需承担数据采集、事件处置等任务，但缺乏对上级部门的协调权，如某县市场监管部门发现企业违法线索，需调用税务、环保数据时，需逐级申请，平均耗时3天，错失处置良机。第二，数据要素价值释放不足，治理效能受制约。省级统筹平台存在“重建设轻运营”问题，某中部省份投资50亿元建设的省级数据中台，因缺乏专业运营团队，数据更新延迟率达30%，企业信用、不动产等关键数据“可用率”不足50%。市级层面“数据烟囱”与“场景孤岛”并存：某沿海城市28个部门中，15个仍自建数据系统，且接口标准不统一，如人社与民政的婚姻数据字段不一致，导致低保审核时需人工核对。部分场景虽实现数据整合，但深度不足，某城市“智慧环保”平台仅能监测空气质量数据，无法关联企业排污数据，难以溯源污染源头。县级数据治理能力薄弱：80%的县(区)缺乏专业数据分析师，某农业县的农产品溯源系统因数据录入错误率超20%，导致消费者信任度低；部分地区甚至存在“数据造假”，为完成考核指标，虚报政务APP下载量、业务线上办理率等数据。第三，技术应用与场景需求脱节，“数字形式主义”显现。省级层面存在“技术堆砌”现象，某省份在政务平台中强行植入VR、元宇宙等技术，开发“虚拟政务大厅”，但因操作复杂，月均使用量不足1000次，反而增加运维成本。市级层面“为用而用”问题突出：某城市在社区治理中部署人脸识别门禁，却未考虑老年人使用障碍，导致30%的老人因不会操作而无法进入小区；某旅游城市的“智慧景区”平台投入2000万元，却仅实现门票预约功能，客流预警、智能导览等核心需求未满足。县级层面技术适配性不足：部分地区盲目照搬城市经验，如某山区县在农村推广“智能审批”，但因网络信号差、村民文化水平低，实际使用率不足15%；而适合农村的轻量化应用(如语音申报、代办服务)却投入不足。第四，资源投入与效能产出失衡，可持续性存疑。省级财政主导模式难以为继，某东部省份数字政府年度预算从2020年的30亿元增至2024年的80亿元，但人均政务服务时间仅缩短15%，投入产出比逐年下降。市级政企协同存在“责任倒挂”：企业参与建设时需垫付资金，但政府回款周期长达1年，某科技公司因承接西部某城市项目，资金占用超5000万元，被迫退出合作；而政府主导的项目则因缺乏市场机制，如某城市“政务云”平台因未引入竞争，服务价格比市场均价高40%。县级过度依赖上级补贴，某脱贫县的数字政府建设资金90%来自转移支付，因担心后续资金断供，不敢启动需长期运维的项目，如农村电商服务站仅建成50%就停工。第五，服务对象需求响应不足，“数字鸿沟”未消除。省级标准化服务覆盖不足，某省份的“一网通办”平台虽实现80%事项线上办理，但针对残疾人、少数民族等特殊群体的服务缺失，如手语导办、多语言界面等功能未上线。市级存在“数字排斥”，某新一线城市的政务APP仅支持智能手机下载，未考虑老年机用户；智能客服识别方言准确率不足50%，导致农村居民咨询时无法有效沟通。县级“最后一公里”梗阻仍存，某县的政务服务平台虽实现“网上办”，但村(社区)缺乏打印设备，村民需要往返乡镇打印材料，反而增加跑腿次数；部分偏远地区因网络不稳定，线上办理成功率仅70%，村民戏称“线上提交、线下补办”。

基于前述对地方数字政府建设现状、挑战及指标体系的分析，要系统性、深层次地推进优化升级，亟须提出具有前瞻性、针对性和可操作性的综合策略建议。

从省级层面来看，第一，数据要素制度突破。针对数据要素市场化滞后问题，探索公共数据授权运营机制，规定“用于公共治理、公益事业的公共数据产品和服务有条件无偿使用，用于产业发展、行业发展的公共数据经营性产品和服务实行政府指导价管理”。需进一步制定《公共数据资产入表操作指南》，参照X市数据交易中心实践，建立数据确权、估值、流转的省级标准。第二，算法监管合规框架。响应中央网信办《智能社会治理标准化指引》要求，建立地方法治化算法备案制度。X地区“数字员工”在食药监审批中应用计算机视觉技术解析经营场所布局图，已形成算法审核的实证案例。建议省级设立人工智能审批算法备案库，要求市级智能算法提交技术文档和测试报告，防范“创新冲动”引发的合规风险。第三，平台统筹强化机制。针对省级平台集约化不足，2025年推行“公共数据统一目录管理，规范化梳理现有数据资源目录，实现全省公共数据资源‘一本账’管理”。需同步建立省级数字化项目立项审核机制，对财政资金支持的政务信息化项目实行统一技术标准和架构审查，从源头杜绝重复建设。

从市级层面来看，第一，负面清单管理。针对“创新冲动与合规风险冲突”，建议在《河南省数据资源发展工作要点》框架下建立市级创新试点授权制度，对洛阳、安阳等基础较好城市开放特定领域试验权限。如安阳北关区获批在商贸集聚区开展无人机投递试点，突破传统人工送达模式，但严格限定于非涉密证照配送场景。第二，场景标准化输出。破解市级“场景孤岛”，需建立跨市场景共享机制。河南可依托省行政审批政务信息管理局建设“数字政府场景创新库”，要求各市将验证有效的应用场景拆解为标准化模块。如郑州医保报销智能审核系统已实现材料自动核验，若经省级安全测试后开放全省调用，可避免各市重复开发。第三，数据壁垒突破。落实国务院《政务数据共享条例》“不得擅自增设共享条件”要求，建议市级建立强制共享目录，将市场监管、税务、社保等高频数据纳入“无条件共享”类别，并设定共享效率指标(如接口响应时间≤500ms)。

从县级层面来看，第一，数据调用权限下放。在省级统筹下建立县级数据快捷通道，对养老资格认证、医疗救助等高频事项预设数据共享白名单。如林州市开展养老认证时，民政部门可直接调取医保刷卡数据，避免老年人重复提交证明。

第二，技术帮扶制度化。针对县级技术适配性不足，借鉴河南“数字乡村示范县创建”经验，建立市级技术团队下沉机制。由省辖市组建数字政府技术服务队常驻县域，重点提升“两员一队伍”(系统管理员、数据专员、技术保障队伍)能力。2025年河南计划“培养技能型数字人才”，应将县级人员培训占比提高至60%。第三，微创新激励机制。设立“县级数字治理微创新基金”，支持县域开展“小切口、快见效”场景数字化。兰考县开发“村级证明电子签章系统”，通过移动终端实现在线开具证明，解决农村“盖章难”问题。此类项目虽技术复杂度低，但精准契合基层需求，省级应建立快速孵化通道，将优秀案例纳入省级解决方案库。

河南作为中部人口和经济大省，其数字政府建设经验对全国具有重要参考价值。未来需在数据要素市场化、算法治理制度化、县域数字化转型等深水区持续探索，特别是在2025年国务院《政务数据共享条例》全面实施背景下，河南的层级协同路径将为全国提供宝贵经验。(作者：孙敬良，许昌学院法学院副教授，本文系河南省科技厅软科学研究项目“敏捷治理视域下河南省数字政府的建设梯度与赋能策略研究”252400410181；河南省高校青年骨干教师项目“新时代河南省法治政府建设推进机制研2023GGJS145”研究成果)