基层应急管理作为国家应急管理体系的“最后一公里”，是防范化解重大风险、保障人民生命财产安全的关键环节。当前，我国正处于社会转型与风险交织的关键时期，推进基层应急管理现代化，既是国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是应对复杂风险挑战的必然选择。

一、基层应急管理现代化的科学内涵

基层应急管理现代化是国家治理现代化的基础工程，其内涵涵盖理念、结构、过程与工具的系统性变革，旨在构建适配风险社会的韧性治理体系。

(一)应急管理理念的现代化

理念现代化的核心是构建全周期管理思维范式，突破传统灾后处置的单向逻辑，形成“预防—准备—响应—恢复”的闭环治理认知。一是风险治理逻辑的重构。将风险源头管控作为治理基点，强调通过常态化风险评估、隐患排查和情景推演，推动治理重心从事后救济向事前预防前移，与“大安全大应急框架”中“坚持安全第一、预防为主”的战略要求高度契合。二是治理价值体系的重塑。确立“人民至上、生命至上”的价值内核，在技术赋能中融入人文关怀，避免唯技术论的工具理性偏差。如“人本位”治理理念所强调的，应急管理需以满足公众安全需求为根本导向，平衡效率与公平、秩序与活力的关系。三是法治与协同思维的融合。将法治理念贯穿应急全过程，通过制度规范明确政府、社会、公众的权责边界，同时打破单中心治理惯性，培育共建共治共享的协同治理文化，这正是“五基四化”中“社会化”“法治化”建设的核心理念。

(二)应急管理结构的现代化

一是推动组织架构扁平化，以党建引领为根本，整合基层应急管理机构、社区网格、社会组织等各类主体，搭建“党委领导—政府主导—社会协同”的立体化治理架构，把应急管理工作融入党建网格，实现治理资源的统一统筹与调配。二是实现平急转换机制的动态平衡，在日常治理阶段，建立起风险预警、物资储备、队伍训练的标准化体系；进入应急状态后，通过启动预案快速完成资源重组，从根本上避免“平时无准备、应急陷混乱”的问题。三是强化多元主体的协同赋能，重新梳理并界定政府与社会的权责边界，通过针对性的政策引导和制度设计，充分调动企业、社会组织、志愿者等主体的参与积极性，让行政力量与社会力量形成互补共生的格局，破解基层应急管理中“责任无边界、资源受制约”的现实困境。

(三)应急管理过程的现代化

一是实现全链条治理的无缝衔接，将“防、抗、救、减”各环节纳入统一管理框架，搭建起风险识别、预警发布、处置救援、恢复重建的闭环管理流程。《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》中提出的“五个能力”建设，正是通过优化管理流程，让基层风险防控工作更具连续性和精准性。二是构建动态适应性机制，结合情景推演制定可灵活调整的弹性应急预案，建立“复盘—评估—优化”的持续改进机制，让应急治理过程能够精准适配复杂风险的动态变化，打破传统应急应对中“一刀切”的固化模式。三是推动跨领域协同的深度融合，依托信息共享平台打破各部门间壁垒，实现多领域高效联动，为应急管理过程现代化提供了坚实的技术支撑和制度保障。

(四)应急管理工具的现代化

一是搭建智能中枢系统，整合大数据、人工智能、物联网等前沿技术，建设覆盖风险监测、预警研判、资源调度全环节的智慧应急平台，推动应急决策从传统的人工研判向智能决策转变，提升应急响应的及时性与精准度。二是开发标准化工具包，立足基层应急管理的实际需求，设计模块化、可拓展的应急工具集，涵盖智能监测设备、移动处置终端、虚拟仿真训练系统等内容，切实解决基层技术应用中“贪大求全、脱离实际”的矛盾。三是培育数字治理生态，将区块链技术应用于应急物资溯源工作，把数字孪生技术运用到灾害模拟场景，构建起虚实结合的技术应用生态；同时依托“应急管理+互联网”模式，打通公众参与应急管理的数字化渠道。应急工具的创新升级，不仅能直接提升应急管理的技术效能，更能推动基层应急治理模式从封闭管控向开放共治转型。

二、当前基层应急管理现代化建设的成效与困境

目前我国基层应急管理现代化建设，已取得阶段性进展，但深层次的体制机制障碍和能力短板，仍在制约基层应急治理效能的进一步提升。

(一)基层应急管理现代化建设的成效

一是政策体系与制度框架持续完善。先后出台《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》《关于进一步提升基层应急管理能力的意见》等政策文件，各地结合本地实际探索创新，形成“党建引领+应急管理”“网格管理+风险防控”等特色制度模式，把应急管理责任嵌入基层党建网格，推动应急管理与基层治理深度融合。

二是组织体系与应急能力稳步提升。应急管理部成立后，基层应急管理机构摆脱“临时拼凑”的状态，向常态化、常设化转型，乡镇(街道)基本实现应急管理办公室全覆盖，村(社区)也配备了专兼职应急管理员，形成市、县、乡、村四级纵向贯通的组织网络。同时，基层应急队伍从单一的官方力量向多元化发展，除消防、公安等传统力量外，社会应急救援队伍、志愿者组织等不断发展壮大；应急演练也从形式化走向实战化，防汛、防火、防疫等专项演练常态化开展，基层应对突发事件的快速响应能力得到显著提升。

三是技术应用与数字赋能初见成效。各地依托智慧城市、智慧社区建设契机，搭建基层应急管理信息平台，成功实现风险隐患“一网统管”、应急资源“一键调度”。数字技术在基层应急管理中的落地应用，不仅让应急决策更具科学性，也为跨部门、跨区域的应急协同工作提供了可靠的技术支撑。

四是社会协同与参与机制不断深化。基层应急管理的社会协同模式，从政府单一主导逐步转向多元共治，社会组织、企业、志愿者等主体通过参与风险排查、物资捐赠、心理疏导等工作，成为基层应急管理的重要补充力量。同时，基层应急宣传教育也从单向的知识传播，转变为互动式、体验式教育，通过安全培训、科普讲座、应急体验等多种形式，有效提升了公众的风险防范意识和自救互救能力。

(二)基层应急管理现代化建设的突出问题

一是协同联动不足，权责配置失衡。基层应急管理体制仍存在条块分割、权责脱节的结构性矛盾。一方面，各部门应急管理职责划分模糊，应急管理、消防、卫健等部门在应对突发事件时，常出现多头指挥、重复处置的情况，造成治理资源整合效率低下；另一方面，基层政府陷入“责任无限化、权力有限化”的困境，上级部门层层下压应急管理责任，却未同步下放对应的事权和财权，基层“小马拉大车”，难以有效应对复杂的突发风险。此外，平急转换机制不够健全，常态管理与应急处置之间缺乏顺畅衔接，极易出现“平时无备、战时混乱”的问题。

二是基础保障薄弱，专业能力不足。基层应急管理能力呈现“规模扩张快、质量提升慢”的突出矛盾。人员配备上，乡镇(街道)应急管理机构普遍存在编制紧缺、人员兼职化严重的问题，工作人员专业背景与岗位匹配度低，缺乏应急管理、风险评估等专业人才；物资储备上，基层应急物资存在种类单一、存放分散、更新缓慢等问题，难以满足多样化突发事件的处置需求；设施建设上，农村地区的应急避难场所、通信设备等基础设施覆盖率偏低，且部分现有设施老化、功能落后，无法适配现代化应急管理的实际需求。

三是数据孤岛突出，智能应用不足。数字技术在基层应急管理中的应用，存在“重硬件、轻软件”“重建设、轻运营”倾向。一方面，各部门的应急信息系统各自建设、互不联通，数据标准不统一，形成信息壁垒，跨部门、跨区域的数据共享难以实现；另一方面，基层应急管理平台的智能化水平偏低、实用性不足，部分系统仅停留在简单的信息展示层面，缺乏智能分析、预警预测等核心功能，数字技术的赋能效应未能充分发挥。此外，基层干部的数字素养参差不齐，对各类新技术工具的操作应用能力有限，进一步制约了技术效能的释放。

四是社会参与有限，协同机制缺失。社会力量参与基层应急管理存在组织松散、配套机制不完善的明显短板。社会组织、企业等主体参与应急管理的渠道不够畅通，缺乏制度化的参与平台和激励机制，导致其参与应急工作具有很强的随机性和临时性，难以形成持续稳定的作用。公众的应急管理参与意识和能力普遍不足，多数群众仍将应急管理视作政府的“独角戏”，主动参与风险排查、隐患举报的积极性不高。同时，基层应急管理中的政社互动机制不健全，政府与社会力量在信息共享、资源调配等方面缺乏规范的协作流程，难以凝聚起应急治理的整体合力。

三、推进基层应急管理现代化的对策研究

推进基层应急管理现代化需以“大安全大应急”框架为引领，以破解体制机制障碍为核心，以技术赋能与能力建设为双引擎，以多元协同治理为支撑，通过重构治理架构、提升保障能力、升级技术工具、激活参与动能，构建高效能治理新格局。

(一)构建协同高效的治理架构

一是优化基层应急管理体制。以“大安全大应急”框架为指引，整合基层应急管理、安全生产、防灾减灾等职能，构建“统一指挥、专常兼备”的基层应急管理体系。明确部门间应急职责边界，建立跨部门应急协调联动机制，通过清单化管理厘清权责关系。推动应急管理事权与财权相匹配，上级部门在下放应急责任的同时，应配套资金、技术等资源，避免基层“责任空转”。二是健全平急转换机制。建立常态化应急准备与非常态化应急处置衔接机制，制定应急状态下的权力清单、责任清单和工作流程，确保平时有备、战时不乱。完善应急响应分级标准，根据突发事件类型和危害程度，科学调配资源，避免过度响应或响应不足。三是强化考核评价导向。建立以治理效能为核心的基层应急管理考核体系，弱化“痕迹化”“数量化”考核指标，突出风险防控、公众满意度等实质性指标。将应急管理成效纳入地方政府绩效考核，建立“激励—问责”并重的制度机制，激发基层抓应急管理的内生动力。

(二)夯实基层应急管理基础

一是提升专业队伍素质。充实基层应急管理编制，吸引应急管理、公共卫生等专业人才下沉基层。建立基层应急管理人员常态化培训机制，通过“理论教学+实战演练+案例研讨”等方式，提升风险研判、应急处置等专业能力。探索专家下沉机制，组织高校、科研机构专家与基层结对，提供智力支持。二是完善应急资源配置。建立基层应急物资分级储备、统一调度机制，根据区域风险特点科学确定物资种类和规模，探索“政府储备+企业代储+社会捐赠”相结合的储备模式。加大对农村地区和欠发达地区应急基础设施投入，统筹建设应急避难场所、通信网络等设施，提升基层应急保障能力。三是强化风险源头防控。推动应急管理从事后处置向事前预防转型，建立基层风险隐患常态化排查机制，运用网格化管理手段，对辖区内高风险区域、场所进行动态监控。完善风险评估体系，对重大项目、重大活动开展风险预评估，制定针对性防控措施，从源头降低突发事件发生概率。

(三)构建智慧应急治理体系

一是统一应急管理数字平台。制定基层应急管理数字化建设标准，整合各部门分散的应急信息系统，搭建横向到边、纵向到底的基层应急管理大数据平台，实现风险监测、预警、处置、评估全流程数字化。推动应急数据与公安、气象、交通等部门数据的互通共享，打破数据孤岛。二是提升智能应用水平。运用人工智能、大数据分析等技术，开发风险预警模型，对基层重点区域、重点行业进行实时监测和趋势预测。推广“智能传感器+物联网”技术应用，对老旧小区消防设施、地质灾害隐患点等安装智能监测设备，实现风险隐患早发现、早处置。三是强化数字素养培训。开展基层干部数字技能专项培训，提升其运用数字工具开展应急管理的能力。吸纳技术人才参与基层应急管理数字化建设，弥补基层技术力量不足的短板。

(四)培育多元共治生态

一是完善社会力量参与机制。制定社会力量参与基层应急管理的指导意见，明确参与渠道、方式和权益保障，建立“政府购买服务+社会志愿参与”相结合的机制。培育发展基层应急类社会组织，通过资金扶持、能力建设等方式，提升其参与应急管理的专业性和持续性。二是激发公众参与活力。鼓励居民、企业、志愿者等主体参与社区风险排查、应急演练等活动，形成“人人有责、人人尽责”的应急治理共同体。推广应急积分机制，将公众参与应急管理与个人荣誉、社会福利挂钩，激发参与积极性。三是加强应急文化建设。将应急教育纳入国民教育体系，在中小学开设应急知识课程，在社区开展常态化应急科普活动。建设基层应急体验场馆，通过沉浸式体验提升公众自救互救能力。挖掘基层应急管理中的典型案例和先进事迹，营造全社会关注应急、参与应急的文化氛围。

(作者：中共河南省委党校 李阳辉；本文系河南省政府决策招标课题“河南提高防灾减灾救灾能力研究”，课题号：2025JC022。)