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我国合宪性审查制度发展历程

2020-06-24 17:02:55 来源:映象网

[摘要] 党的十九大报告提出,“要加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”。这是党的十九大对深化依法治国实践的重大举措,也表明合宪性审查将作为我国推动宪法实施和监督的重要制度安排。

党的十九大报告提出,“要加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”。这是党的十九大对深化依法治国实践的重大举措,也表明合宪性审查将作为我国推动宪法实施和监督的重要制度安排。实际上,自改革开放以来,合宪性审查不仅一直是理论界持续关注的议题,实务界也从未停止摸索的脚步。尤其是在党的十八大以来,合宪性审查制度在党的政策文件上不断得到强化,这不仅在体制内推动了合宪性审查制度建设,也切合了党和人民对依宪治国和依宪执政的价值追求。回望和总结改革开放40余年来合宪性审查制度建设的历程与经验,分析和探讨其在我国推进的障碍性因素,寻找适合我国的宪法实施和监督体制机制,对于建立法治国家、推进依法治国具有重要的理论和现实意义。

 一、机构先行:专门委员会的设立拉开了合宪性审查制度建设的序幕

我国在合宪性审查制度建设孕育之初,是以设立专门委员会的形式开始的。专门委员会作为宪法实施保障制度的重要形式,是加强宪法实施和宪法监督的关键细节,是合宪性审查的组织基础。这一先行机构经历了从“法案委员会—法律委员会—宪法和法律委员会”的演变。以下从三个层面大概勾勒这一演变历程。

一是时间跨度。我国在第一部《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)1954年《宪法》中设立了“法案委员会”,1978年《宪法》并未沿用此名称,而是规定,全国人大及其常委会可以根据需要设立若干专门委员会。这是在1954年《宪法》“全国人民代表大会设立民族委员会、法案委员会、预算委员会、代表资格委员会和其他需要设立的委员会”这个制度构架基础上对“专门委员会”这一名称的赋权,但并未对“专门委员会”的功能、职责等做出进一步具体的规定,使其实际上形同虚设。1982年《宪法》设置了“法律委员会”,并对专门委员会制度进行了全面细致地规定。“该规定对专门委员会的权力和性质做出了界定,但法律委员会仍未能发挥合宪性审查的功能”。2018年3月11日,十三届全国人大一次会议通过了宪法修正案,其中在第三十三至五十二条,将“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”。至此,专门委员会完成了合宪性审查机构在名称上的确立,这是合宪性审查功能发挥的关键一步。40余年的时间跨度,反映了立法者对合宪性审查制度认识的深刻转变。 

二是名称改变。“专门委员会”这一机构名称经历了数次更改。从“法案委员会”到“法律委员会”,字面上看虽然只有一字之差,意义却差别甚大。“法案”侧重于法律提案的研究和审议,体现得是立法过程中的事务性工作,而“推行合宪性审查机制,不仅包括立法的全过程,也包括法律制定、评估以及后续的法律实施和监督工作,因此从外延上看,法律委员会更具有功能上的包容性和延展性”。从“法案委员会”到“法律委员会”的改变,首先体现了立法者对专门委员会所承载职能预期上发生了重大认识上的转变。但1978年《宪法》规定的“法律委员会”的功能是有限的。2018年3月通过的宪法修正案,将“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”,是立法者对合宪性审查功能预期的再次明确。这是推动合宪审查机制构建的关键改革,体现了党和国家对推荐合宪性审查机制建设促进宪法实施和监督、树立宪法权威的决心和部署。

三是功能定位。经过40余年的酝酿和发展,合宪性审查的职能被赋予了“宪法和法律委员会”。《深化党和国家机构改革方案》规定,“宪法和法律委员会”作为协助全国人大及其常委会监督宪法实施的专门职能机构,“其功能应该是在宪法实施、宪法解释、合宪性审查、宪法监督与宪法宣传等方面协助全国人大及其常委会工作”。从只负责法律草案审议的“法律委员会”到负责合宪性审查和法律草案审议的综合性机关的“宪法和法律委员会”,专门委员会实现了职权和功能上的衔接,“切实推进了宪法的实施和监督,实现了探索宪法监督机关专门化提供了必要的规范依据和程序构建”。

全面贯彻实施宪法,需要一个具体落实实施的机构。“宪法和法律委员会”名称的确立,不仅解决了学界和实务界关于设立专门机构的地位之争的问题,也从名称表述上契合了宪法的文本语言,且兼顾了全国人大及其常委会的监督宪法实施的功能,可谓一举多得,意义重大。至此,作为体制机制上行使监督宪法实施职责的专门机构终于落到实处,为合宪性审查制度的激活奠定了组织基础。

二、理论导向:学术界的深入探讨是合宪性审查制度建设的外在推动

改革开放以来,合宪性审查一直受我国学界的普遍关注,相关的理论研究也逐渐增多。梳理现有的研究成果发现,学者们从最初阐述合宪性审查制度价值、翻译介绍域外相关经验,到从不同角度探讨该制度与我国具体实际相结合的理论与实践问题等,可谓逐步深入。学界深入的理论研究对合宪性审查制度的构建起到了推动作用。学者的探讨主要焦集于模式选择问题。当今世界,大多法治国家都建立了合宪性审查制度。由于各国的政治环境和法律文化不同,所采用的合宪性审查制度模式也不尽相同。总结域外经验,主要有三种模式,即由司法机关负责保障宪法的实施、由立法机关负责保障宪法实施和由专门机关来负责和保障宪法的实施。以这些基础理论为支撑并结合我国具体国情,在探讨适合我国的合宪性审查机制的过程中,学者们提出了通过司法审查和违宪审查两种不同模式来构建我国的合宪性审查制度。

一是司法审查模式。学界对司法审查模式的推崇主要是受美国司法审查模式的影响,并以此为借鉴试图推动我国的“宪法司法化”的发展。胡锦光教授发表在1993年《法学家》第1期上的《宪法司法化的必然性与可行性探讨》和蔡定剑教授发表在2005年《法学研究》第5期的《中国宪法司法化探讨》等文章,推动并深化了我国“宪法司法化”的理论研究。由于理论探讨的深入和学界对此问题的持续热议,直接导致最高人民法院对当时比较著名的“齐玉苓案”做出的《批复》运用了该理论。理论的探讨引导了司法实践,司法实践又反过来推动了理论的深入研究,经典的“齐玉苓案”便是宪法司法化探讨之下给合宪性审查制度构建提供的一种新的尝试方案。

随后,很多学者认为,司法审查将成为合宪性审查制度构建的突破口。该《批复》表明,公民依据《宪法》享有的基本权利应该受到司法机关的保护。正是在这个《批复》中,最高人民法院开创了“将宪法引入司法裁判之中”的先例,该《批复》推动了“宪法司法化的热潮”,实务界也有“适用宪法”判案的倾向,但由于其内在的理论困境引发了学界再一次大讨论。在这种学术争鸣过程中,学界也逐渐认识到其与现有制度和价值存在内在冲突而无法破解。随着该《批复》在2008年被废止,在司法审判中适用宪法的模式即司法审查模式的理论研究也逐渐式微,我国合宪性审查的“宪法司法化之路”也宣告终结。

二是违宪审查模式。在上述司法审查模式受到质疑的情况下,学界并未放弃对该制度的探索,通过依据《宪法》和《中华人民公共国立法法》(以下简称《立法法》)来搭建合宪性审查制度平台的构想逐渐成为理论界和实务界的共识。这种构想主要由以下两个方面来推行。首先是2000年《立法法》第九十条的内容。该条明确规定了违宪审查的主体和对象。审查主体包括两类:国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、各省自治区直辖市的人大常委会和其他国家机关团体、企事业组织、公民;审查对象包括:行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。《立法法》对违宪审查的主体和对象的确立,一度成为撬动合宪性审查机制发展的关键支点。

其次是孙志刚案。2003年,孙志刚因被“收容遣送”而死亡,随后三位博士以中国公民的名义向全国人大常委会法制工作委员会提出审查《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的建议,其结果直接导致该《办法》的废止和《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》的出台。三位博士正是基于《立法法》第九十条“公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法和法律相抵触的,可以向全国人大常委会提出进行审查的建议”的规定,而提出申请审查建议的。

可以说,三位博士的上书直接推进了违宪审查工作的发展,并取得了社会各界的积极而广泛地影响。随后,通过提出审查以推动违宪审查制度落实的学术研究逐渐增多,如胡星斗的《对二元户口体制及城乡二元制度进行违宪审查的建议书》《对歧视性、多轨性的社会保障制度进行违宪审查的建议》等。然而,上述学者的建议并未取得实际的预想效果,甚至,“违宪审查”一词曾一度成为敏感词汇。原因是多方面,观念的固化和体制上无法与现有体制有效衔接是主要原因。

宪法司法化和违宪审查曾一度成为推进合宪性审查制度构建的讨论热点,但由于二者在法理上和制度上均没有形成比较科学的学说,在推动制度构建上没有形成决定性力量。这是因为我国宪法没有预留由法院进行合宪性审查的空间,同时,也因为我国宪法制度结构和实施的要求“强调人民代表大会制度的根本性,法院由人大产生并且要受人大及其常委会的监督,这种权利关系不鼓励法院的反向制约”。这是难以逾越的制度障碍。

三、制度化实践:制度内的尝试丰富了合宪性审查的实践经验

上述理论研究由于缺乏和我国具体体制的契合,并没有在现实中推动该制度的规范化发展。真正使合宪性审查工作走向制度化、规范化的还是全国人大及其常委会自身在加强宪法实施与监督方面的自身实践,笔者称之为体制内的制度化实践。这既是一种刀刃向内的改革魄力,由此推动该制度的发展;同时也是整个社会法治文明发展的内在需求和制度改革的外在推动。

一是立法机关的主动解释。1983年9月2日通过的《全国人民代表大会常务委员会关于国家安全机关行使公安机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权的决定》,将现行《宪法》文本中的“公安机关”扩大解释后包含了“国家安全机关”。全国人大常委会的这种主动解释实质上开启了“合宪性审查”工作的序幕,是全国人大常委会用一种“合宪性”的基本要求和判断来做的主动解释,在性质上实际上是主动行使合宪性审查权。类似解释很多,不一一列举。

二是《立法法》的修改。作为规范立法行为的法律,《立法法》具有准宪法性质。2000年,《立法法》第九十条第一款规定了有权提出“审查要求”的五大主体,第二款规定了有权提出“审查建议”的主体,即除上述五大主体之外的“其他国家机关和社会团体、企业事业组织和普通公民”;该条还规定了审查对象是行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例。2000年10月16日为适应上述《立法法》的修改,全国人大常委会通过了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》,对审查程序进行了进一步具体化。

随后,在2005年12月16日,全国人大常委会又通过《司法解释备案审查工作程序》,将备案审查对象拓展至最高人民法院和最高人民检察院的司法解释。2015年《立法法》再次修改,增加了第一百零一条,作为对审查建议反馈的细化和补强。可以说,2015年《立法法》的修改是合宪性审查制度建设的分水岭,随后《立法法》的逐步修改是推动合宪性审查制度发展的关键所在。

三是审查建议的积极反馈。2015年《立法法》修改后,随着党的政策的积极推进,备案审查工作有了实质性进展。“首份备案审查工作报告”显示,在依申请进行的审查情况中,作为官方渠道公开公布的有6例,如2015年,公民颜某向全国人大常委会提出《提请审查《江苏省物业管理条例》的建议书》,全国人大常委会法理工作委员会于2016年6月以法规备案审查室为落款回信反馈,由此成为公民建议反馈的第一例。

四是具体的审查实践。1982年《宪法》施行以来,尤其是2000年《立法法》修改以来,合宪性审查实践也在不断发展。特别是2017年以来,对新增地方性法规的主动审查、对违宪违法问题的监督纠正等方面立法机关确实做了不少实际的工作。同时,地方层面的审查实践也逐步推进。以浙江省为例,2013年4月,浙江省人大常委会设立了备案审查处,配备了人员,为推进备案审查工作奠定了组织基础,同年9月通过了《浙江省人大常委会规范性文件备案审查工作程序》,完备了程序保障;2016年,建立了覆盖全省的规范性文件备案审查系统,推动了全省备案审查工作的规范化和常态化。2018年1月发布了第一份审查工作的情况报告。《浙江省人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于十二届备案审查工作的情况的报告》,同时,“浙江省还加强备案审查工作的研究,以多种方式,对实务和理论问题,为备案审查工作提供指导”。

(中共河南省委党校 学习论坛编辑部副编审  向长艳)

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